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Vista del centro de conferencias. (Imagen: Chuttersnap vía Unsplash)

Políticas basadas en el lugar: Cómo diseñarlas y por qué

Las políticas eficaces basadas en el lugar tienen que proporcionar la cohesión económica espacial deseada, minimizando al mismo tiempo el desperdicio de recursos y las distorsiones secundarias.

Por Jens Südekum

Enrico Moretti, un destacado estudioso de la economía urbana y laboral, describe la geografía económica de Estados Unidos de la siguiente manera:"Un puñado de ciudades con la combinación adecuada de industrias y una sólida base de capital humano atraen a cada vez más empresas buenas y pagan salarios altos. Las ciudades del otro extremo del espectro se quedan con empleos muertos y salarios bajos".

Esta evaluación es ampliamente consistente con la reciente taxonomía de las regiones europeas desarrollada por Iammarino et al.1, que concluyen que las zonas urbanas de altos ingresos han tenido mucho más éxito que otras en varias dimensiones. Por ejemplo, estas regiones presentan un mayor crecimiento del empleo, menores niveles de desempleo, un mayor número de solicitudes de patentes, más actividades innovadoras y un mayor crecimiento de la productividad.

El aumento de las divisiones económicas regionales ha dado lugar a importantes reacciones políticas. Muchos movimientos populistas en diferentes países encuentran su mayor apoyo en "lugares que no importan"2 o en zonas en declive que están experimentando grandes cambios industriales. Algunos ejemplos son las elecciones presidenciales de 2016 en Estados Unidos y el referéndum del Brexit. El resultado de estos acontecimientos difiere considerablemente entre las zonas metropolitanas prósperas y las zonas económicamente atrasadas y remotas. Estos acontecimientos demostraron que las desigualdades regionales no son solo de importancia económica, sino que también tienen importantes implicaciones políticas.

Regiones europeas: Crecimiento del empleo por ingresos (2009-2019)

Fuente: Equipo del IAP, Eurostat basado en la taxonomía de Iammarino et al. (2019)

Regiones europeas: Tasa de desempleo por ingresos (2019)

Fuente: Equipo del IAP, Eurostat basado en la taxonomía de Iammarino et al. (2019)

Las economías avanzadas están experimentando un cambio gradual desde la fabricación tradicional hacia los servicios intensivos en conocimiento, que tienden a estar sobrerrepresentados en las ciudades. Una tendencia similar parece aplicarse a la digitalización. Se han presentado diversas proyecciones sobre los tipos de empleos que probablemente desaparecerán en el futuro a medida que las nuevas tecnologías digitales se difundan más rápidamente, y sobre los que tendrán una gran demanda. Muchos observadores no prevén necesariamente una disminución del número total de puestos de trabajo en la economía, pero esperan cambios significativos en las características de los empleos, incluida su ubicación. Firgo et al.3 han trazado proyecciones de los puestos de trabajo que se espera que crezcan y se reduzcan. Llegan a la conclusión de que la digitalización beneficiará sobre todo a los puestos de trabajo situados actualmente en las zonas urbanas, mientras que el número de empleos que desaparecerá será mucho mayor en los mercados laborales periféricos. Por lo tanto, aunque la cita de Moretti no sea todavía una descripción totalmente exacta de la realidad, existe una preocupación válida de que su descripción pueda materializarse en un futuro próximo.

Basado en el lugar o en las personas - Antecedentes teóricos de las políticas regionales

El paradigma tradicional en economía estipula que las políticas basadas en el lugar son ineficientes y no pueden justificarse en términos económicos estrictos. En concreto, si las políticas regionales desvían la actividad económica de las ciudades centrales productivas hacia zonas remotas improductivas, el resultado puede ser una pérdida de productividad y producción a nivel nacional4reduciendo los recursos disponibles para las políticas redistributivas. Por lo tanto, cualquier esfuerzo redistributivo debería ser neutral desde el punto de vista espacial y centrarse exclusivamente en los individuos y no en los lugares. Este enfoque se resume en la famosa cita de Glaeser y Gottlieb5 que piden: "¡Subvencionar a las personas, no a los lugares!

En los últimos años se ha producido un cambio gradual de paradigma hacia las políticas basadas en el lugar. En primer lugar, ha sido motivado por la evidencia empírica de que la movilidad individual perfecta es una suposición muy poco realista. Por ejemplo, Bosquet y Overman6 muestran que alrededor del 40% de los británicos nunca se han trasladado por motivos laborales, sino que han permanecido cerca de sus ciudades de nacimiento (que en muchos casos era también la ciudad natal de sus padres). Cuando se enfrentan a impactos adversos en el mercado de trabajo local o a externalidades negativas derivadas de la fuga de cerebros de trabajadores jóvenes y calificados, esta población inmóvil no suele responder con una "salida", es decir, emigrando a ciudades prósperas. Sin embargo, pueden utilizar el poder de su "voz" en las urnas.

Movilidad a lo largo de la vida: Encuesta del Panel de Hogares Británico (1991-2009)

Fuente: Bosquet y Overman (2019).

Sin embargo, incluso si aceptamos la idea de que las políticas basadas en el lugar tienen un sólido fundamento económico, sigue abierta la cuestión de qué instrumentos son los más apropiados a la hora de diseñar dichas políticas y de llevar el "empleo a la gente". Tradicionalmente, el debate sobre las políticas basadas en el lugar se ha centrado en las transferencias monetarias pagadas directamente a las personas que viven en regiones desfavorecidas. La justificación de estas transferencias de suma global es que provocan relativamente pocas distorsiones en comparación con otras formas de políticas regionales, como las subvenciones directas a las empresas, que podrían crear ineficiencias adicionales.

Sin embargo, los pagos de transferencia también presentan importantes inconvenientes cuando se aplican en la práctica. Los pagos de transferencia son de naturaleza pasiva y pueden conllevar un estigma para los receptores, especialmente cuando adoptan la forma de una compensación monetaria a los trabajadores que han perdido sus puestos de trabajo debido a diversos impactos exógenos o a la transformación estructural en zonas especialmente afectadas por dichos cambios. Estos trabajadores, que a menudo estaban empleados en la industria manufacturera antes del declive económico de su región, buscan nuevas oportunidades de empleo en su mercado laboral local, no piden una compensación monetaria del gobierno.

Las políticas basadas en el lugar en la práctica: Lo que hay que hacer y lo que no hay que hacer

En el mundo real, las políticas regionales y locales basadas en el lugar no suelen adoptar la forma de transferencias monetarias directas a los hogares. Se aplican diferentes enfoques para desplazar recursos a través del espacio, como diversas formas de subvenciones o inversiones en infraestructuras específicas. Estos instrumentos pretenden "reactivar" la actividad económica en las zonas receptoras más que proporcionar un apoyo pasivo a los ingresos. A su vez, esto plantea la cuestión de qué tipos de políticas basadas en el lugar son las más adecuadas para alcanzar los objetivos deseados de cohesión económica espacial y, al mismo tiempo, minimizar el desperdicio de recursos y las distorsiones secundarias. Para diseñar políticas eficaces basadas en el lugar, la investigación realizada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha desarrollado tres principios clave7.

En primer lugar, la especialización inteligente: los programas de desarrollo regional eficaces deben aprovechar las competencias locales disponibles, las ventajas comparativas y las especializaciones dentro de la región respectiva. Estos programas deben basarse en esas estructuras para mejorarlas y hacerlas sostenibles para el futuro.

En segundo lugar, las políticas basadas en el lugar deben evitar el pensamiento de suma cero y esforzarse por conseguir un resultado que beneficie a todos. No deben consistir en redistribuciones estáticas de la renta y el consumo, sino en inversiones con beneficios a largo plazo. Esto abre la puerta a constelaciones en las que todos salen ganando si se implementan políticas eficientes. Este es el caso más evidente de las inversiones públicas, especialmente en I+D y educación. Sería ciertamente exagerado afirmar que tales inversiones siempre se "pagan solas". Sin embargo, cada vez hay más pruebas que sugieren que las inversiones en educación tienen notables beneficios, tanto a nivel privado como social. Estimulan el crecimiento de la productividad y la producción, aumentando así los salarios y los ingresos fiscales, y generan un valor económico futuro que no se habría creado sin la inversión correspondiente.

En tercer lugar, las políticas basadas en el lugar solo pueden ser tan buenas como la calidad de las instituciones que las rigen, tanto a nivel local como nacional. El gobierno local debe tener las capacidades y los recursos necesarios para absorber eficazmente las distintas oportunidades de financiación y garantizar que ésta se traduzca en proyectos significativos con un rendimiento económico notable y sostenible. Los niveles superiores de gobierno deben supervisar el uso eficiente y correcto de los fondos públicos. El sutil equilibrio que debe alcanzarse es el de garantizar un gasto público de calidad sin crear una "cultura de la desconfianza" con excesivas comprobaciones y controles que sobrecarguen a los agentes implicados.

Las políticas basadas en el lugar seguirán siendo una prioridad clave para los gobiernos de todas las economías de la OCDE. Se han convertido en una parte indispensable de la combinación de políticas, existen por una buena razón económica y tienen un impacto fundamental en la sociedad y la política.

Este artículo de reflexión se basa en un documento preparado como base para un taller de expertos de alto nivel de la OCDE y la CE titulado "Productivity Policy for Places", financiado por la Unión Europea. El contenido del documento no debe considerarse como la opinión o el respaldo de la OCDE o la Unión Europea.

  • Jens Südekum is Professor of International Economics at the Düsseldorf Institute for Competition Economics (DICE) and CEPR.

Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en este artículo son las de los autores, basadas en su experiencia y en investigaciones previas, y no reflejan necesariamente las opiniones de la ONUDI (leer más).

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