Es bien sabido que la demanda del mercado influye considerablemente en la innovación y el desarrollo de las industrias.1 Esto es especialmente relevante en la economía verde, donde el gobierno desempeña un papel importante y las políticas públicas se aplican con frecuencia para promover la transformación verde. Las políticas orientadas a la demanda tienen el potencial de atraer inversiones y acelerar la transformación, al tiempo que crean nuevos puestos de trabajo y fomentan la innovación tecnológica. En las economías emergentes, las políticas verdes orientadas a la demanda pueden ser cruciales para la creación de oportunidades nacionales para los recién llegados. Las políticas deliberadas y específicas, como los incentivos tanto para los consumidores como para los usuarios, las tarifas de alimentación, los mandatos de compra, las normas de cartera, la contratación pública y las inversiones en nuevas infraestructuras o proyectos experimentales, son elementos importantes de las políticas industriales verdes centradas en la demanda. El uso de estos mecanismos puede apoyar eficazmente el aprendizaje y el desarrollo de capacidades en las empresas locales, mejorando así el sistema de innovación del país. Sin embargo, las estrategias orientadas a la demanda también conllevan riesgos importantes. Si se diseñan y gestionan de forma inadecuada, solo producirán un rendimiento bajo o incluso negativo de la inversión.
¿Cuáles son las condiciones clave y las dinámicas relevantes que hay que tener en cuenta a la hora de desarrollar una estrategia industrial verde basada en la demanda? En un estudio reciente hemos obtenido información sobre las industrias de las energías renovables en China, y hemos elaborado un modelo histórico de desarrollo de los países que llegan tarde a la economía verde mundial. Nuestro objetivo era identificar los factores, condiciones y dinámicas que afectan al éxito relativo de los esfuerzos impulsados por la demanda para ponerse al día y convertirse en líder de la industria verde. Los resultados de nuestro análisis pueden ayudar a los responsables políticos a enmarcar las políticas de apoyo para evitar los intentos frustrados o fallidos de ponerse al día y convertirse en líderes de la industria verde.2
Crear ventanas de demanda verde
Nuestro análisis se centró en tres industrias de energías renovables en China en las que el mercado local y la demanda interna desempeñaron un papel importante antes de que comenzaran a expandirse a nivel mundial, a saber, la eólica, la biomasa y la hidroeléctrica. Estas tres industrias se desarrollaron en momentos distintos y tienen características tecnológicas diferentes. Sin embargo, en todas ellas influyeron significativamente el momento y la secuencia de las políticas, los avances tecnológicos y el aprendizaje de las empresas. Basándonos en las experiencias individuales de estas industrias, ideamos un modelo de simulación que se ajusta a la historia para desarrollar un escenario de referencia y compararlo con experimentos contrafactuales. Esto nos permite discutir diferentes escenarios para las trayectorias sectoriales que podrían surgir de los grandes aumentos de la demanda interna.
En nuestro modelo, las empresas de las economías avanzadas son las primeras en entrar en una nueva industria verde, convirtiéndose así en los "titulares". Con el tiempo, unas pocas empresas de los países que se incorporan tardíamente entran también en la industria. Antes de que se diseñe una estrategia industrial basada en la demanda, las empresas de los países de ingreso reciente comienzan a beneficiarse de un costo de producción más bajo, pero también se enfrentan a una brecha inicial de capacidades en comparación con los titulares, ya que son menos maduras y tienen menos experiencia. El mercado local por sí solo no puede impulsar un proceso de recuperación debido a su escala limitada y a la naturaleza tentativa de los primeros proyectos de demostración de las empresas nacionales.
Partiendo de este escenario, las intervenciones públicas pueden ampliar la base de usuarios industriales y consumidores individuales de productos y servicios verdes. Utilizamos el término "ventana de la demanda" para referirnos a los grandes impulsos de la demanda interna que se producen como consecuencia de la introducción de políticas públicas.3 Este "aprendizaje detonante" por parte de las empresas nacionales puede utilizarse posteriormente en los mercados de exportación. En nuestras simulaciones históricas, fijamos los parámetros para generar un caso de cambio de liderazgo impulsado por la demanda.4 La simulación de referencia explora los efectos de una "ventana de la demanda" en términos tanto de promoción de un proceso de aprendizaje y de creación de capacidades en los países que se incorporan tardíamente e inician un proceso de recuperación. La figura siguiente presenta la evolución de las cuotas de mercado de los países rezagados en este escenario de referencia. En cuanto se abre la ventana de la demanda, la cuota de mercado global de los rezagados aumenta y se expande progresivamente.5
Garantizar la protección del mercado
Uno de los factores clave para sostener la estrategia china de recuperación de la demanda en las industrias verdes ha sido el proteccionismo. Para destacar este efecto en nuestro modelo, realizamos un experimento en el que se abre una ventana de demanda interna en mercados menos protegidos, tanto en el país como en el extranjero. La figura siguiente muestra la evolución de la cuota de mercado mundial del país rezagado en este escenario. Dado que el proteccionismo favorece a las empresas rezagadas al protegerlas de las empresas titulares altamente competitivas, éstas tienen la posibilidad, en respuesta a un aumento de la demanda, de aprovechar el mayor mercado interno, aunque a un ritmo más lento en comparación con la simulación de base allegada a la historia. La eliminación del proteccionismo permite que un mayor número de empresas establecidas penetren en el mercado de las empresas rezagadas y se beneficien de la ampliación inducida del mercado.
El mensaje de las políticas que se desprende de este experimento podría ser que el proteccionismo es una condición necesaria para que la ventana de la demanda verde desarrolle todo su efecto. Evidentemente, puede haber compromisos en cuanto al acceso a los beneficios tecnológicos indirectos de las empresas tradicionales que operan en el mercado local, que podrían ser relevantes. Este es el caso, por ejemplo, en el contexto de un rápido cambio tecnológico. Sin embargo, el proteccionismo también puede dar lugar a posibles problemas de comportamiento de captación de rentas; esta es la razón por la que el proteccionismo debe ser temporal hasta que las empresas nacionales acumulen un nivel de capacidades suficientemente alto que las haga competitivas en los mercados mundiales.6
Controlar las discontinuidades tecnológicas y ser estratégico en cuanto a los plazos
Para aprovechar una ventana de la demanda, los responsables políticos y otras partes interesadas deben estar atentos a cualquier cambio importante en la tecnología una vez que se hayan puesto en marcha las políticas industriales verdes. Nuestros ejercicios de simulación sugieren que las discontinuidades tecnológicas, que tienen lugar después de que se haya abierto una ventana de la demanda, podrían reducir la eficacia de esa ventana en el proceso de desarrollo industrial. Esto se ilustra en la figura siguiente, que presenta los resultados de un experimento en el que introducimos la discontinuidad tecnológica después de que se haya abierto la ventana de la demanda. La adopción de nuevas tecnologías es clave para acceder a un conjunto superior de técnicas, pero podría verse limitada por el bloqueo tecnológico de las empresas existentes en tecnologías ya establecidas.7 El principal mensaje desde el punto de vista de la política que extraemos de este experimento es que la coexistencia de distintas discontinuidades (en términos de demanda y de tecnologías) no siempre es necesariamente positiva para el desarrollo de las empresas de última generación y a veces puede tener efectos desfavorables.8
Este experimento sugiere que, aunque las medidas de protección de la industria local se diseñen y apliquen cuidadosamente, el éxito de la explotación de las ventanas de demanda para ponerse al día y la trayectoria general de las industrias depende de una serie de otros factores. Como indica nuestro modelo respetuoso con la historia, estos incluyen la relación entre la ventana de demanda y las características del cambio tecnológico en la industria. Nuestro experimento de simulación sugiere que la creación de una ventana de demanda podría no traducirse en oportunidades tangibles de ponerse al día si van seguidas de una importante discontinuidad tecnológica.9 La razón es que las empresas ya establecidas con mayores y más avanzados conocimientos técnicos tienen mejores oportunidades de ampliar sus capacidades existentes en la nueva gran tecnología, mientras que las empresas recién llegadas tienden a seguir utilizando la tecnología a la que acaban de incorporarse con éxito. La consecuencia es que los responsables políticos deben tener en cuenta el momento de creación de la demanda en relación con la dinámica de las tecnologías.
Tomar nota de los ritmos de aprendizaje
Cuando una industria es completamente nueva (como es el caso de las empresas que se incorporan tardíamente) y se caracteriza por la incertidumbre y la experimentación, es probable que la acumulación de capacidades necesarias para la comercialización lleve mucho tiempo. Este largo periodo de acumulación de capacidades puede resultar beneficioso para los rezagados cuando surge una tecnología importante, incluso después de que se haya abierto la ventana de la demanda. Este es el escenario que se presenta en la figura siguiente. El modesto rendimiento de las empresas rezagadas en la fase inicial de creación de demanda se convierte en realidad en una fortaleza cuando surge una nueva tecnología radical, porque la acumulación inicial de capacidades, junto con una baja cuota de mercado global, implica que las empresas rezagadas tienen menos probabilidades de incurrir en bloqueos tecnológicos, pero tienen algunas capacidades acumuladas para pasar a la nueva tecnología radical. Esta situación puede darse en el futuro con la llegada de nuevas tecnologías verdes radicales.10
Gestión de las ventanas de la demanda verde en el mundo real
Dado que los experimentos en la vida real no son posibles cuando se trata de la aplicación de iniciativas políticas sostenidas y costosas, las simulaciones pueden ayudar a destacar algunas de las condiciones clave que podrían influir en las trayectorias de los rezagados en el contexto de las estrategias basadas en la demanda. Con nuestra investigación, pretendemos contribuir al debate desde una perspectiva teórica.
Hemos demostrado que las ventanas de la demanda deben complementarse con medidas proteccionistas (temporales) y combinarse con políticas que incentiven la adopción de nuevas tecnologías. Evidentemente, esta estrategia podría ser políticamente polémica en el mundo real y su viabilidad dependerá de las características de las instituciones nacionales e internacionales, de su economía política subyacente y de las relaciones de poder. Por lo tanto, los puntos aquí expuestos deben interpretarse con cautela.
Las trayectorias de desarrollo industrial basadas en la demanda son complejas y difíciles de gestionar. La secuencia y el orden de los acontecimientos en el proceso de recuperación desempeñan un papel fundamental.11 Es precisamente esta secuencia y la interacción de los acontecimientos lo que puede discutirse esencialmente utilizando modelos de simulación como principal herramienta de análisis. Esto es especialmente útil para los responsables políticos. Sin embargo, nuestro modelo no ayuda a predecir el advenimiento de los acontecimientos: existe un riesgo real de que un cambio tecnológico importante destruya gran parte del aprendizaje y la creación de capacidades específicas de la tecnología que la ventana de la demanda ha contribuido a crear. Estas secuencias de acontecimientos deben considerarse cuidadosamente al introducir las políticas. Por ello, las políticas deben incluir cláusulas de caducidad y sus efectos deben ser objeto de seguimiento y evaluación continuos.
Por último, los responsables políticos deben tener en cuenta las complementariedades: cuando se promueve el desarrollo de los rezados, es decir, una sola política (como la que crea una ventana de demanda) puede no ser suficiente. Puede ser necesario introducir una amplia gama de otras políticas en conjunto, pero tendrán que tener en cuenta la retroalimentación y las complementariedades entre las diferentes partes de los sistemas sectoriales de producción e innovación en los que se sitúan. Además, estas políticas son transversales a los ámbitos medioambiental, industrial y de innovación. Por lo tanto, conllevan un alto riesgo de fracaso en la coordinación: los esfuerzos continuos para codiseñar las políticas entre los ministerios y las agencias gubernamentales deben seguir siendo una prioridad en la agenda.
Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en este artículo son las de los autores, basadas en su experiencia y en investigaciones previas, y no reflejan necesariamente las opiniones de la ONUDI (leer más).
