La transformación estructural es una característica clave del desarrollo económico, y los esfuerzos para acelerar este proceso han sido el núcleo de muchas estrategias de desarrollo económico exitosas. La industrialización orientada a la exportación ha proporcionado una vía para que los trabajadores agrícolas no cualificados se incorporen a la economía global. La conexión de estos trabajadores con el capital, el conocimiento y, en última instancia, los mercados internacionales se consideró el camino seguro hacia la convergencia.1
Sin embargo, esta dinámica está fracasando cada vez más. Incluso donde la producción industrial aumenta, la creación de empleo en el sector manufacturero es limitada y el crecimiento de la productividad en el sector manufacturero está superando la demanda. Al igual que sus homólogas en los mercados avanzados, las grandes empresas de las economías en desarrollo están adoptando tecnologías que requieren mucho capital. Los puestos de trabajo suelen ser creados por empresas manufactureras pequeñas, menos productivas y a menudo informales. Además, la creación de empleo se está desplazando hacia el sector de los servicios en un nivel de prosperidad más bajo. Estos empleos en el sector de los servicios suelen ser menos productivos y se centran en atender la demanda interna. El crecimiento es más difícil de conseguir sin el impulso de servir a los mercados extranjeros. Y cuando las exportaciones de recursos naturales o las entradas de capital proporcionan el combustible externo para el crecimiento, la dinámica de crecimiento tiende a ser frágil y a estar expuesta a las perturbaciones del mercado mundial.
Un ejemplo claro de esta dinámica es India. La proporción de la población en edad de trabajar del país ha aumentado considerablemente y el gobierno de India ha lanzado una serie de ambiciosas iniciativas políticas como "Hecho en India" para impulsar el crecimiento del sector manufacturero. Aun así, la creación de empleo ha sido decepcionante en general y está impulsada principalmente por los servicios.
¿Cómo deben modificarse las estrategias de desarrollo ante estas nuevas circunstancias? En una serie de charlas recientes, Dani Rodrik esboza un camino a seguir: analiza de nuevo los sectores a los que hay que dar prioridad para impulsar el crecimiento y enmarca el objetivo adecuado en las actividades de producción de "productividad media". Según él, se trata de un conjunto de actividades en las que se puede crear empleo para los trabajadores poco cualificados, y a la vez se aprovecha el potencial de los mercados mundiales de exportación.
Sin embargo, hay otras dimensiones que a menudo se pasan por alto en el debate sobre los sectores en los que hay que centrarse: en primer lugar, las nuevas estrategias deben reconocer la necesidad de llegar a diferentes tipos de empresas y de aplicar exitosamente diferentes tipos de políticas. En cuanto a las empresas, fundamentalmente las pequeñas y medianas empresas (PYME) se convierten en el centro de atención, no simplemente en lugar de, sino junto a las grandes empresas multinacionales y las principales empresas nacionales que han dominado gran parte del debate tradicional sobre la industrialización. En cuanto a las políticas, una combinación de intervenciones políticas más "blandas", desde la inteligencia de mercado, la formación profesional, el asesoramiento técnico, asesoría, las estructuras de red, los servicios comunes y otros incentivos empresariales personalizados, se convierten en la clave. Estas son las herramientas necesarias para que las PYME puedan crear puestos de trabajo cada vez más productivos y que formen parte de la economía formal competitiva. Este conjunto de políticas contrasta con la combinación de subvenciones, exenciones fiscales y protección comercial específica que ha caracterizado a las políticas industriales tradicionales. Estas nuevas políticas de competitividad son más complejas que la simple concesión de pequeñas subvenciones para el desarrollo de las PYME. Requieren la capacidad del gobierno para identificar los fallos del mercado y abordarlos sin crear distorsiones en el mismo. Y requieren modelos de aplicación que puedan tener un impacto a escala, algo con lo que muchas políticas tradicionales para las PYME han tenido problemas.
En segundo lugar, el nuevo enfoque de desarrollo debe ser más específico para cada lugar. Las distintas oportunidades de crecimiento y las necesidades de mejora de las PYME dependen en gran medida de su ubicación. Los datos de India revelan el grado de concentración geográfica de la actividad económica en grupos específicos de industrias relacionadas o clusters. En el sector textil y de la confección, por ejemplo, aproximadamente 70 distritos de los 676 que posee India representan más de dos tercios de la nómina nacional. Un examen más detallado de los distritos individuales muestra que cada uno de ellos tiene su propia cartera de clusters y características de localización, incluso entre los que comparten puntos fuertes en sectores específicos. En términos de políticas, esto requiere el despliegue de un conjunto de acciones específicas para cada lugar y, por lo tanto, también una estructura institucional específica para cada lugar, con el fin de identificar las necesidades locales y poner en marcha acciones en línea con las circunstancias locales. Se trata de un cambio significativo con respecto a las políticas tradicionales orientadas a acelerar el cambio estructural, que suelen estar controladas a nivel nacional.
En la intersección de los sectores, las PYME y la ubicación, este nuevo enfoque para impulsar la transformación estructural puede basarse en una riqueza significante en cuanto a investigación, pensamiento conceptual y práctica política en el desarrollo económico basado en clusters. Los enfoques basados en clusters no son una simple panacea: mucho depende de cómo se estructuren estos programas. Pero pueden ser una herramienta útil para analizar las perspectivas de crecimiento y los obstáculos a los que se enfrentan los grupos de PYME en lugares concretos.
Los enfoques de los clústeres pueden ayudar a los políticos a diseñar y aplicar de forma rentable planes de acción y políticas coherentes que puedan desbloquear oportunidades. La comprensión de "lo que funciona" es ahora mucho más rica que a principios de la década de 1990, cuando el trabajo de Michael Porter desencadenó una primera ola de esfuerzos de cluster. Los ejemplos de este tipo de políticas proceden de lugares sin tradición de políticas industriales impulsadas por el gobierno, como Cataluña, el País Vasco y Dinamarca, pero también de una serie de países latinoamericanos, como Chile, Colombia y México.
Estas políticas también se están aplicando ahora en los Estados Unidos en el contexto del programa de desafío regional Build Back Better y la inversión en ecosistemas regionales de innovación en el marco de la ley CHIPS. Han servido de base para una serie de actividades de la Comisión Europea en apoyo de la Estrategia Industrial Europea. Y estos esfuerzos de crecimiento por localización y sector son un pilar fundamental de la recientemente publicada Hoja de Ruta de la Competitividad para India.
Los enfoques basados en clústeres proporcionan herramientas únicas para identificar los ecosistemas empresariales, realizar análisis de la industria y de la cadena de valor, diseñar políticas sectoriales específicas para apoyar indirectamente a las PYME abordando fallos comunes del mercado, y aplicarlas de forma rentable y a escala. Los enfoques basados en los clústeres se centran principalmente en las políticas sectoriales para mejorar la productividad, y no en la selección de sectores para aumentar artificialmente la rentabilidad de sectores específicos únicamente. Es en este nivel sectorial donde los esfuerzos para abordar las deficiencias del mercado, por ejemplo, invirtiendo en competencias, tecnología e infraestructura común, y para garantizar que los mercados funcionen eficazmente, como equilibrar el dominio del mercado existente a través de blockchain y otras tecnologías, pueden ser más eficaces que las políticas transversales por sí solas.
Las instituciones internacionales, como la ONUDI, tienen un importante papel que desempeñar para garantizar que esta nueva era de esfuerzos específicos por sectores y lugares aproveche las mejores pruebas e ideas disponibles, superando algunos de los retos que han obstaculizado a sus predecesores en el pasado.
Este artículo ha sido adaptado de un blog publicado en el World Bank Blogs.
Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en este artículo son las de los autores, basadas en su experiencia y en investigaciones previas, y no reflejan necesariamente las opiniones de la ONUDI (leer más).
