Cómo la política industrial puede mitigar el impacto de la pandemia

A medida que el número de casos confirmados de COVID-19 sigue aumentando, el Secretario General de la ONU, António Guterres, ha advertido que esta pandemia es el mayor desafío al que se ha enfrentado el mundo desde la Segunda Guerra Mundial. Lo que comenzó como una emergencia sanitaria amenaza ahora con convertirse rápidamente en una crisis económica mundial. Las medidas de contención contra el virus han sacudido los cimientos de los tres principales pilares de la economía mundial: la demanda, la oferta y las finanzas. Una acción oportuna y coordinada es crucial para contener la propagación del virus, minimizar los impactos a corto plazo en la economía y crear las condiciones para reactivar la actividad económica mundial. Se requiere una evaluación integral de las medidas para frenar de forma significativa las tasas de infección, a fin de reducir el riesgo de exacerbar la consiguiente recesión económica. Algunos de estos temas se abordan aquí centrándose en el desarrollo industrial tanto en países desarrollados como en desarrollo.

La industria se ve afectada por los efectos de la oferta y la demanda

Es demasiado pronto para que los datos estadísticos capten plenamente el impacto de la crisis de la COVID-19 sobre la demanda y la oferta mundial. Cifras que se están obteniendo de China y de un número selecto de países desarrollados sugieren una caída de la demanda, aproximada por el considerable descenso en el consumo de energía y en el uso del transporte, de la actividad comercial relacionada con el sector inmobiliario y de otros indicadores sobre comportamiento de los consumidores.1 Las medidas de distanciamiento social suponen una reducción de la actividad comercial. Una combinación de ingresos más bajos y el temor al contagio han dado lugar a un menor gasto privado, que un aumento del gasto público solo puede compensar en parte.

Por el lado de la oferta, el cierre de fábricas o la necesidad de operar muy por debajo de la capacidad y un gran número de empleados impedidos de trabajar, se está produciendo menos. La producción se ve aún más obstaculizada por la falta de insumos intermedios. La interrupción del comercio y su impacto en las redes de producción internacionales y en las cadenas globales de valor tendrá que ser evaluada, pero probablemente será muy pronunciada. Los gobiernos de todo el mundo están introduciendo medidas de reducción de deuda y ofreciendo a las empresas programas de aplazamiento de pagos por servicios o deudas. Está por verse cuántas empresas, especialmente las PYMES, conseguirán absorber las pérdidas acumuladas de facto y sobrevivir a la pandemia bastante indemnes.

Los impactos difieren según los países

El impacto de esta crisis y la capacidad de los países para afrontarla varían considerablemente. Mientras que algunos países están mejor preparados para hacer frente a la pandemia y a sus impactos, otros tienen dificultades para hacer frente al brote de COVID-19, a sus impactos, o a ambos. Otros, sin embargo, tendrán dificultades para implementar cualquier medida de contención ante la COVID o depender de la asistencia internacional. El alcance del impacto de la pandemia no se limita al nivel nacional; se observarán diferencias en el impacto entre las industrias, las empresas y los hogares. A nivel nacional, varias medidas preventivas de política pueden ayudar a salvar vidas, proporcionar apoyo a las empresas para que se mantengan a flote, proteger el empleo y preparar la economía para capear el temporal.

Aunque estas políticas se dirigen a una gran mayoría, muchas están fallando. Estas medidas de contención solo pueden ser eficaces a nivel individual, familiar, empresarial o incluso nacional si se dispone de suficientes ahorros y flujo de recursos. Al igual que los hogares que dependen de los ingresos salariales diarios no podrán permitirse cumplir con las medidas de distanciamiento social, algunos países no podrán permitirse cerrar partes importantes de su economía para contener la propagación del virus. Incluso si esto fuera posible, la duración de tales medidas drásticas depende en gran medida de la solidez del sistema de bienestar social de un país, si es que existe. Los impactos en la comunidad en países con un sistema de bienestar social débil probablemente serán graves, lo que llevará a un deterioro de las condiciones de salud que rápidamente abrumará el ya frágil sistema de atención sanitaria y arruinará la economía. La capacidad de gestionar tanto la situación de emergencia como la fase de recuperación también depende de la estructura económica de cada país.

Esta pandemia intensificará aún más los efectos derivados de las persistentes desigualdades2 y se espera que los hogares, las empresas y los países más vulnerables sufran las mayores pérdidas. Ellos serían sin duda los más beneficiados de una acción colectiva internacional. El progreso hacia la consecución de los ODS probablemente se pospondrá y cualquier avance realizado hasta ahora podría sufrir un retroceso. El papel de la industria y del desarrollo industrial para contribuir al avance de los ODS se verá seriamente comprometido.

La respuesta del sector manufacturero

Las empresas manufactureras han respondido a la propagación de la COVID-19 de diversas maneras. Muchas intentan resolver los problemas inmediatos de flujo de fondos recortando costos y buscando la reducción de  deuda y la compensación por parte de sus gobiernos. Reducciones en jornadas laborales o la imposición de licencias o vacaciones. La consiguiente pérdida de ingresos personales reducirá tanto el consumo como los ingresos de las empresas. Mientras tanto, varias empresas están reorientando sus líneas de producción, pasando a fabricar bienes de necesidad urgente como respiradores, mascarillas y unidades de cuidados intensivos.3 Muchas empresas también han reorganizado sus negocios para hacer uso del teletrabajo y el comercio electrónico.

Es aún incierto cuántas empresas serán capaces de absorber los impactos; a las que tienen un mayor flujo de fondos y una cartera de inversiones más diversificada les irá sin duda mejor. Las amplias garantías por el servicio de deuda y los programas de apoyo crediticio deberían amortiguar, al menos parcialmente, la necesidad de liquidez, pero es posible que deban combinarse con mecanismos para aplazar los reembolsos de la deuda a una fase posterior. Además del apoyo crediticio, algunos gobiernos ya están considerando la posibilidad de conceder subvenciones a las empresas más afectadas.

Por último, algunas empresas han empezado a replantearse sus modelos de negocio debido a la escasez de suministros provenientes del extranjero, lo que ha provocado un aumento de la adquisición de insumos de empresas locales o regionales. El alcance total de estas medidas solo se pondrá de manifiesto cuando se hayan calmado los impactos asociados a la COVID-19.

Cómo pueden ayudar los gobiernos

Las empresas no podrán sortear la crisis económica por sí solas. Acciones coordinadas de política serán cruciales para mitigar los impactos de la crisis. Muchos gobiernos ya han adoptado un amplio abanico de políticas, que incluyen ajustes en los tipos de cambio y medidas de balanza de pagos, políticas monetarias y medidas fiscales. Sin embargo, también serán necesarias soluciones a nivel microeconómico, ya que la magnitud del actual choque de oferta, una paralización forzada y generalizada de la actividad económica, no tiene precedentes, y las respuestas políticas adecuadas pueden quedar en parte fuera de la combinación tradicional de intervenciones.4 Las medidas políticas pueden estructurarse en torno a cuatro áreas clave:

1. Medidas para mantener las empresas a flote durante los esfuerzos de contención de la COVID-19. Tales medidas incluyen la introducción de acciones para garantizar la liquidez de las empresas para hacer frente a los desafíos inmediatos de flujo de fondos y apoyar la continuidad del negocio. Esto podría incluir subvenciones a insumos provistos por el sector público, la reducción temporales en pagos por el servicio de deuda y la compensación a través de líneas de crédito y garantías especiales, el aplazamiento de las obligaciones financieras y, cuando sea posible, la revisión de las condiciones para que las empresas se declaren en quiebra. Los cierres parciales para contener fluctuaciones en la demanda también pueden ser una opción. Los gobiernos pueden aplazar el pago de impuestos, derechos y otros gravámenes por servicios públicos.
2. Medidas para preservar el empleo durante los esfuerzos de contención de la COVID-19: Estas medidas tienen como objetivo apoyar la retención de los empleados. Por ejemplo, los sistemas de salud pública podrían cubrir los salarios de las y los trabajadores y empleados que tengan que estar en cuarentena. Además, podrían introducirse regulaciones temporales para evitar los despidos a gran escala y acuerdos de trabajo alternativos, incluidos las licencias de corta duración, el teletrabajo y el reparto de costos mediante ajustes salariales parciales.
3. Medidas de adaptación de las empresas durante los esfuerzos de contención de la COVID-19: Se puede incentivar a las empresas para que cambien a otros medios de hacer negocios, por ejemplo, mejorando su presencia en la web, anunciándose a través de redes sociales, mejorando las funciones de atención al cliente por teléfono y en línea, y participando en el comercio electrónico. Hay que apoyar a las empresas para que apliquen normas más estrictas de seguridad en el lugar de trabajo y mejoren la protección de las y los trabajadores. Además, los gobiernos pueden apoyar al sector privado aumentando la capacidad de adquisición del sistema sanitario, su prestación de servicios y su capacidad de investigación. Se pueden establecer fondos que faciliten subvenciones y préstamos a las empresas que producen bienes y servicios necesarios para frenar la COVID-19 y fomentar el desarrollo de agrupaciones industriales (virtuales) relacionadas con la COVID-19.
4. Medidas para reorientar las actividades de las empresas tras los esfuerzos de contención de la COVID-19: Los gobiernos pueden implementar medidas que preparen a las empresas ante las nuevas condiciones y realidades económicas posteriores a la COVID-19. El desarrollo industrial puede seguir una senda de mayor aversión al riesgo para proteger la base de las industrias nacionales e inclinarse por promover la producción de productos esenciales (incluidos los productos alimentarios, los productos sanitarios, tecnologías de la información y de telecomunicaciones, los insumos para la manufactura). A mediano plazo, los gobiernos, sobre todo en los países en desarrollo, tendrán que promover iniciativas para asegurar el suministro de esos productos ante posibles interrupciones de las cadenas globales de valor. Las empresas tendrán que invertir en nuevos procesos empresariales y en innovación tecnológica. Los gobiernos pueden apoyar estos esfuerzos supervisando las condiciones del mercado y desarrollando indicadores que permitan a las empresas identificar rápidamente las nuevas necesidades del mercado y los cambios en el comportamiento de los consumidores. Los gobiernos también podrían ofrecer planes de financiación pública para facilitar la inversión en la internalización de la producción y el establecimiento de nuevas redes de proveedores.

Prepararse para después de la COVID

Queda por ver la rapidez con la que las economías de todo el mundo podrán reanudar sus operaciones, y cómo será esta recuperación. Cuanto más tiempo se mantengan las medidas de contención de la COVID-19, más difícil y arduo será el proceso de recuperación, lo que aumentará la necesidad de apoyo público.

A corto plazo, las medidas de política deberían contrarrestar el aumento de la aversión al riesgo y evitar corridas hacia la liquidez, que podría exacerbar las tensiones financieras, especialmente en los mercados emergentes y en desarrollo, y restringir así el acceso a los recursos necesarios para gestionar las consecuencias derivadas de la COVID-19 sobre la economía. Por el lado de la oferta, las políticas deben garantizar la protección continua de las y los trabajadores, una rápida reactivación de la oferta interna, así como el restablecimiento, y eventualmente la reconfiguración, del funcionamiento de las cadenas globales de valor. Por el lado de la demanda, pueden ser necesarias la contratación pública y la innovación en productos y procesos, incluidas las inversiones en nuevas tecnologías.

Para muchos países en desarrollo, la recuperación sostenible a largo plazo requerirá un compromiso para superar las deficiencias de capacidad y mejorar el rendimiento de los sistemas sanitarios locales5, incluyendo los vínculos con las capacidades locales de fabricación. La ONUDI, junto con el sistema de Naciones Unidas, tendría las competencias necesarias para asumir el liderazgo desarrollando una agenda de coordinación de esfuerzos para apoyar a las industrias más vulnerables y más gravemente afectadas en todo el mundo.

Para que las economías vuelvan a abrirse tan pronto como se haya contenido la propagación de la COVID-19, será necesaria la flexibilidad y una estrecha vigilancia para permitir una retirada ordenada de las intervenciones, incentivar la reestructuración de las empresas y evitar la captura de políticas o los comportamientos de parasitismo.

Es probable que la recuperación del impacto de la COVID-19 no permita volver a la normalidad anterior a la crisis. Las políticas para identificar nuevas alternativas para la organización de las redes de producción globales y para construir, diversificar y reorientar las capacidades productivas representarán un componente importante de las estrategias para crear resiliencia frente a futuras perturbaciones.