Rezonificación de la tierra y transformación estructural en la India rural

Reducir la desigualdad regional trasladando los puestos de trabajo hacia las personas sigue siendo un objetivo político primordial en todo el mundo. Esto ha llevado a un mayor uso de políticas basadas en el lugar, en las que los gobiernos ofrecen generosos incentivos financieros a las empresas para que se instalen en una zona específica (a menudo una zona económicamente marginada) para estimular la actividad económica localizada (a diferencia de las políticas de traslado de la población hacia los puestos de trabajo, incentivando la emigración desde una zona económicamente marginada hacia otra con oportunidades de empleo). La justificación económica de estas políticas es que, en ausencia de dicha intervención, la coordinación y los fallos del mercado conducirían a bajos niveles de aglomeración industrial1. Los datos sobre la eficacia de estas políticas son contradictorios y son especialmente escasos en el caso de los países en desarrollo.

Obstáculos pasados a la rezonificación industrial en la India

En un documento reciente2 se estudian los efectos del programa de Áreas Industriales (AI) en el estado de Karnataka, India. En el marco de este programa, el gobierno local adquiere y consolida parcelas contiguas de tierras agrícolas de propiedad privada y las reubica para actividades no agrícolas, poniéndolas así a disposición de empresas privadas para su venta o arrendamiento a precios de mercado3. . A diferencia de las políticas más comunes basadas en el lugar, no se ofrecen incentivos financieros a las empresas para que se instalen en estas áreas de influencia. Por ello, los responsables de la formulación de políticas describen el programa en un manual técnico como "esencialmente una pieza de promoción inmobiliaria"4. La mayoría de las leyes sobre el uso del suelo en la India suelen reservar las tierras rurales para la producción agrícola e imponen grandes obstáculos burocráticos a su conversión para la producción industrial. Se cree que este tipo de regulaciones limitan la creación de empresas, la productividad y el crecimiento en muchos países en desarrollo5 y la dificultad de conseguir grandes parcelas de tierra para uso industrial, especialmente en la India, se ha citado con frecuencia como un obstáculo crucial6. El programa AI, en el que el gobierno actúa principalmente como facilitador de la recalificación para permitir la producción no agrícola, tiene por lo tanto el potencial de promover la industrialización.

Análisis de las zonas industriales en Karnataka

Nos centramos en dos cuestiones: en primer lugar, examinamos si el programa de rezonificación de terrenos ha conseguido atraer a las grandes empresas manufactureras a las AI, lo que no es obvio a priori. En ausencia de beneficios financieros, no está claro si la disponibilidad de terrenos basta por sí sola para atraer a las empresas a las zonas rurales, con sus numerosas desventajas. En segundo lugar, comprobamos si las AI generan efectos económicos indirectos en los pueblos vecinos. Aunque las empresas se instalen en las AI, no hay garantía de que contraten a trabajadores de las zonas rurales circundantes con sus bajos niveles de capital humano. Asimismo, tampoco está claro el efecto sobre la actividad de las empresas en las zonas adyacentes a las AI. La literatura anterior sobre experiencias de los EE.UU. sugiere que las economías de aglomeración generadas por la llegada de empresas aumentan la actividad industrial en las zonas circundantes7. Sin embargo, los empresarios locales de las zonas rurales en las que se centra nuestro estudio podrían carecer de las competencias y los recursos necesarios para crear empresas. Además, dado que la normativa sobre terrenos fuera de las AI sigue siendo estricta, el establecimiento de grandes empresas no agrícolas seguirá enfrentándose a importantes obstáculos normativos.

Específicamente, estudiamos los efectos de aproximadamente  50 AI establecidas en Karnataka entre 1991 y 2011. Nuestros datos son especialmente adecuados para analizar los efectos de las AI, ya que podemos identificar su ubicación exacta y observar los resultados clave y las variables explicativas a nivel de los pueblos. La Junta de Desarrollo de Áreas Industriales de Karnataka (KIADB, por sus siglas en inglés) nos proporcionó detalles sobre el año de establecimiento y la ubicación de cada AI. Hemos cotejado la información sobre estas AI con los censos económicos y demográficos a nivel de los pueblos. El Censo Económico de la India, que consiste en una lista completa de todas las empresas económicas dedicadas a actividades no agrícolas, nos proporcionó datos a nivel de pueblo sobre el número de empresas por clasificación industrial y tamaño, el número de trabajadores en estas empresas, y la casta social y el género de los propietarios de las empresas. Hemos utilizado los censos económicos de los años 1990, 1998, 2005 y 2013. El censo demográfico incluye datos a nivel de pueblo sobre los porcentajes de población que trabajan en diversos sectores, sus tasas de alfabetización y la presencia de diversos bienes públicos (carreteras pavimentadas, instalaciones bancarias, etc.). Hemos utilizado los censos demográficos de los años 1991, 2001 y 2011. Por último, también hicimos uso de los datos de luces nocturnas a nivel de los pueblos entre 1992 y 2013. Estos datos son recogidos por el Sistema Operativo de Líneas de los Programas de Satélites Meteorológicos de Defensa (DMSP-OLS) de la Administración Nacional de Aeronáutica y del Espacio (NASA).

Vinculación de las economías de aglomeración con la actividad industrial

Para analizar los efectos de las AI, utilizamos una estrategia de identificación de diferencias en diferencias. Esencialmente, comparamos el desarrollo de la actividad económica en las AI a lo largo del tiempo con una zona comparable sin un AI (grupo de control). En primer lugar, realizamos un análisis semiparamétrico de los efectos del establecimiento de un AI en los pueblos de los alrededores (véase la figura siguiente), ampliando el radio por 30 km de forma flexible y espacialmente precisa. Comprobamos que los efectos indirectos se producían hasta un radio de 5 km del AI. Por lo tanto, designamos como grupo de control a los pueblos situados a más de 5 km de un AI. A continuación, estimamos los efectos del tratamiento tanto dentro del AI como en los pueblos situados en un radio de 5 km del AI.

Llegamos a dos conclusiones principales sobre los efectos de las AI en la actividad económica. En primer lugar, constatamos que el programa de AI ha tenido un gran éxito en la promoción del desarrollo económico dentro de la zona de AI. El establecimiento de las AI entre 1991 y 2011 ha permitido duplicar la densidad de luz nocturna y crear aproximadamente 40 nuevas empresas y 940 nuevos puestos de trabajo dentro de cada AI. En segundo lugar, encontramos pruebas de importantes efectos económicos indirectos. El número de empresas y trabajadores en zonas situadas en un radio de 5 km del AI también aumentó. También se observó un aumento de la proporción de trabajadores masculinos dedicados a actividades no agrícolas. Estos cambios son mayores en las aldeas que limitan con el AI, pero también se extienden más allá, cayendo monótonamente en un radio de hasta 5 km desde el límite del AI. Se observa que, en cada AI, aproximadamente 500 trabajadores locales pasaron de la agricultura al sector manufacturero y de servicios. Esto sugiere que los puestos de trabajo creados en las nuevas empresas establecidas dentro y en los alrededores de las AI son ocupados tanto por los trabajadores que se desplazan al trabajo como por los residentes locales del pueblo. Aunque no podemos observar la producción o los ingresos a nivel de pueblo, el gran aumento de las luces nocturnas dentro de las AI y sus áreas circundantes sugiere que este cambio fue acompañado por un aumento sustancial de los ingresos locales.

Conclusiones

Cabe mencionar dos disparidades reveladoras entre el patrón de impactos dentro de las AI y en sus alrededores. Mientras que las nuevas empresas dentro de las AI son en su mayoría grandes empresas manufactureras, las empresas recién creadas fuera de las AI se dedican principalmente a los sectores agrícolas y de servicios. Casi todas estas empresas emplean a menos de 10 personas, y normalmente sólo a 1 o 2 empleados. Nuestra hipótesis es que la creación de empresas fuera de las AI se debe sobre todo al aumento de la demanda de bienes y servicios por parte de los trabajadores empleados en las grandes empresas manufactureras basadas en las AI, así como a la reducción de las restricciones crediticias para los productores agrícolas. También observamos que el crecimiento del empleo es mayor en las AI situados más cerca de las principales autopistas y ciudades, lo que refleja la importancia del acceso al mercado. En segundo lugar, los efectos sobre el crecimiento de las empresas y la composición de la mano de obra entre los pueblos situados cerca de las AI son menores cuando los niveles de referencia de la productividad agrícola son más altos, quizá debido al mayor coste de oportunidad de abandonar la agricultura en esos lugares.

El programa de AI también ha tenido un impacto en la dinámica socioeconómica de los pueblos. Encontramos importantes heterogeneidades en función de la composición socioeconómica de la población de las aldeas y de la propiedad de las empresas. En primer lugar, los efectos son mayores en las aldeas con una mayor proporción de castas registradas, un grupo especialmente desfavorecido en la sociedad india. Además, observamos que las AI se asocian con una creación de empresas ligeramente mayor entre las castas registradas y las mujeres, lo que sugiere que estos grupos se han beneficiado desproporcionadamente de las nuevas oportunidades económicas creadas por las AI.

Los efectos de las AI parecen estar impulsados principalmente por la provisión de parcelas contiguas para la actividad económica no agrícola, lo que ha relajado la limitación de tierras a la que suelen enfrentarse las empresas de las zonas rurales. En general, el éxito del programa de AI sugiere que la extensa zonificación agrícola que se encuentra en toda la India representa un gran obstáculo para el desarrollo económico local. Dada la persistencia de la pobreza extrema en las zonas rurales, el programa de AI representa una alternativa atractiva a las políticas tradicionales que promueven el desarrollo mediante el desplazamiento de los trabajadores a las zonas urbanas8.