Los países llevan siglos experimentando con la política industrial para promover su desarrollo económico. Iniciativas recientes como la estadounidense "CHIPS for America Act" o la china "Made in China 2025" señalan un resurgimiento de la política industrial. A la luz de la actual avalancha de nuevas iniciativas a gran escala, es crucial comprender mejor las políticas industriales mundiales. Sin embargo, el regreso de la política industrial a la agenda mundial ha puesto de manifiesto la falta de datos comparables sobre la práctica de la política internacional.
Desarrollamos un enfoque novedoso para abordar esta deficiencia y utilizamos técnicas de aprendizaje automático (machine learning, por su nombre en inglés) que clasifican automáticamente las políticas industriales basándose en las descripciones de las políticas.1 En lugar de utilizar las propias medidas políticas, nuestra metodología se centra en el lenguaje de las descripciones de las políticas para identificar aquellas que incluyen acciones orientadas a objetivos y dirigidas a cambiar la composición de la actividad económica -nuestra definición de política industrial-. Aplicamos nuestro algoritmo de clasificación a un amplio conjunto de datos internacionales sobre políticas comerciales, la Alerta Comercial Global (GTA, por sus siglas en inglés).2y obtener recuentos del uso de nuevas políticas industriales a nivel de país-sector-año. En este artículo, destacamos cuatro conclusiones clave del análisis.
La política industrial va en aumento
La política industrial ha aumentado considerablemente en la última década, multiplicándose por más de dos. El gráfico siguiente presenta la proporción de políticas comerciales que nuestro modelo ha clasificado como política industrial a lo largo de la década de 2010. Alrededor del 20% de todas las políticas de la GTA en 2009 se etiquetaron como "política industrial", mientras que en 2019, ese mismo porcentaje era de casi el 50%. Este hallazgo proporciona apoyo empírico a la opinión generalizada entre los expertos de que la política industrial está en aumento y, de hecho, puede estar acelerándose.
La política industrial se utiliza de forma desigual en los distintos países, con los países industrializados de renta alta a la cabeza
La política industrial está muy sesgada hacia los países industrializados de renta alta (véase la siguiente figura). Por término medio, los países de renta alta aplican unas cinco veces más políticas industriales que las economías de renta baja o media. Entre estas últimas, son sobre todo las economías industriales de renta media (como los BRICS, Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) las que utilizan políticas industriales. Prácticamente no encontramos políticas industriales en los países de renta baja.
La política industrial se centra en industrias similares en toda la distribución de la renta
Aunque el alcance de la política industrial varía entre países pobres y ricos, observamos que los países tienden a centrarse en tipos de industrias similares. Si se comparan los 10 principales sectores a los que se dirige la política industrial en las economías de renta alta (gráfico inferior, a la izquierda) y en las economías de renta baja y media (gráfico inferior, a la derecha), el solapamiento es sorprendente. Los países de toda la distribución de la renta se centran en la maquinaria y los equipos de transporte, así como en parte de la industria pesada.
Curiosamente, una excepción a lo anterior son las políticas dirigidas a la energía verde y, en particular, a la generación de electricidad limpia, que son mucho más frecuentes en las economías de renta alta. Esta actividad se asigna a "Aceites minerales y productos" en la figura anterior. La mayoría de las políticas industriales de los países ricos se dirigen a este sector específico, pero está más abajo en la lista en las economías de renta baja y media (puesto 8). Como este sector incluye tanto los hidrocarburos como las fuentes limpias de generación de electricidad, es importante distinguir entre ambos tipos de actividades. En las economías de renta alta, la mayoría de las políticas industriales en este sector (68%) se dirigen a la generación de electricidad a partir de fuentes renovables. En las economías de renta baja y media, observamos lo contrario: sólo el 28% de las políticas industriales del sector se dirigen a las energías limpias, mientras que el resto se centran en los hidrocarburos.
La política industrial contemporánea está convergiendo hacia un conjunto común de medidas políticas - con una excepción
En cuanto a los instrumentos específicos utilizados para la política industrial, volvemos a encontrar un solapamiento sustancial entre países ricos y pobres (véase la figura siguiente). Los países de toda la distribución de la renta recurren en gran medida a la financiación del comercio, los préstamos estatales, las subvenciones financieras y los requisitos de abastecimiento local. Sin embargo, hay una diferencia llamativa: el uso de aranceles a la importación en los países situados en las partes más bajas de la distribución de la renta (donde es la tercera herramienta más utilizada). Los aranceles a la importación están casi ausentes en la política industrial de los países de renta alta. En cambio, se recurre más a la ayuda financiera en mercados extranjeros, la contratación pública y la inyección de capital y participaciones en el capital. A diferencia de las medidas no arancelarias, los aranceles aumentan los ingresos fiscales y requieren menos capacidad para trámites administrativos. Ésta es probablemente una de las razones por las que los países menos desarrollados las utilizan más intensamente.3
Un último aspecto digno de mención es que el 60% de las políticas industriales se dirigen a empresas específicas4. Esto es coherente con el tipo de medidas políticas que encontramos más comúnmente aplicadas para implementar la política industrial, la financiación del comercio, los préstamos estatales y las subvenciones financieras. En conjunto, el amplio uso de medidas intrincadas, no arancelarias y específicas para cada empresa caracteriza la política industrial contemporánea, que probablemente requiera un nivel sustancial de capacidad estatal.
Es urgente reforzar la capacidad de los gobiernos de los países en desarrollo
A medida que el mundo avanza hacia una política industrial más abierta, los países de renta más baja pueden tener cada vez más dificultades para competir en los mercados internacionales. Sencillamente, los países de renta alta tienen la capacidad fiscal y administrativa para desplegar más fácilmente políticas industriales modernas de un modo que puede resultar difícil de emular para los países de renta baja. Esto subraya la urgente necesidad de reforzar las capacidades gubernamentales en los países en desarrollo.
Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en este artículo son las de los autores, basadas en su experiencia y en investigaciones previas, y no reflejan necesariamente las opiniones de la ONUDI (leer más).
