Los gobiernos de todo el mundo compran una amplia gama de productos para proporcionar bienes y servicios públicos a los ciudadanos. Estas contrataciones públicas suelen representar un porcentaje importante del PIB y de la demanda agregada. En los países de bajos ingresos, la contratación pública constituye el 14,4% del PIB en promedio, y se registran valores incluso mayores en algunas de las regiones más pobres del mundo, como Asia meridional y África subsahariana1. La mayoría de los sistemas nacionales de contratación pública incorporan procedimientos para garantizar la relación calidad-precio: adjudicación de contratos a los proveedores de menor costo capaces de cumplir las especificaciones técnicas requeridas por un proyecto. Sin embargo, la relación calidad-precio no es el único objetivo de los sistemas de contratación pública. La contratación pública también puede ser una herramienta de política industrial o utilizarse para alcanzar objetivos de desarrollo sostenible2 como se refleja en las políticas de "compra nacional", el contenido local o los requisitos de transferencia de tecnología para los licitadores extranjeros. Dado que la contratación pública puede representar una fuente significativa de demanda para las empresas, un contrato público puede animar a las empresas a invertir más, ampliar el empleo y aumentar la productividad. A pesar de ello, se ha investigado relativamente poco sobre el alcance del sesgo nacional en la contratación pública en los países en desarrollo de renta baja o sobre la relación entre la contratación pública y el rendimiento de las empresas.
La contratación pública, las empresas nacionales y el papel de la IED
En un estudio reciente3, empleamos datos a nivel empresa de la Encuesta de Inversores Africanos (AIS por sus siglas en inglés)4 de la ONUDI que abarca aproximadamente 6.700 empresas con sede en 19 países de África subsahariana. La encuesta incluía datos sobre el porcentaje de las ventas totales de cada empresa al gobierno y, por lo tanto, el porcentaje de las empresas de propiedad extranjera en comparación con las nacionales en el total de las ventas declaradas al gobierno, un indicador de la participación de estos dos grupos de empresas en la contratación pública.
El caso de África subsahariana es especialmente relevante, dado que uno de los factores que impiden la transformación estructural en África es la debilidad de la demanda.5
Explorar la participación en la contratación pública en África subsahariana también es relevante desde la perspectiva de la cooperación comercial internacional. Los gobiernos pueden abastecerse de empresas nacionales o extranjeras. Dado que la política de contratación pública suele estar sesgada hacia el abastecimiento nacional, los gobiernos han negociado acuerdos comerciales que exigen la no discriminación en la contratación. Un ejemplo principal es el Acuerdo sobre Contratación Pública (ACP) de la OMC. Un rasgo distintivo de los países de África subsahariana es que (todavía) no han firmado el ACP, ni han incluido la contratación pública en sus acuerdos comerciales preferenciales. Sin embargo, la entrada de IED puede ser un canal igualmente importante para disputar las oportunidades de contratación pública. Dado que los países de África subsahariana tienden a estar abiertos a la IED, una de las razones de su falta de participación en el ACP puede ser que los gobiernos ya se abastecen de empresas extranjeras a través de este canal.
Existe una fuerte relación positiva entre las ventas de las empresas a las administraciones públicas y sus resultados
Nuestro análisis revela que la contratación pública representa una importante fuente de demanda para muchas empresas de África subsahariana. Para toda la muestra de empresas y países, las administraciones públicas representan, en promedio alrededor del 8,1% de las ventas totales de las empresas. Unas estadísticas descriptivas más desglosadas revelan una importante heterogeneidad en las características específicas de las empresas y de la industria que afectan al grado en que el gobierno desempeña un papel como fuente de demanda (figura siguiente). Por lo general, las empresas nacionales venden un mayor porcentaje de su producción al gobierno que las empresas de propiedad extranjera. Entre las empresas de propiedad extranjera, las de las economías de la OCDE declaran un mayor porcentaje de ventas totales al Estado. Aunque las multinacionales de los mercados emergentes (EMNE por sus siglas en inglés) han invertido y contratado con éxito en África subsahariana, parece que estas empresas se centran menos en el mercado de la contratación pública local. Los contratos públicos representan un porcentaje mayor de las ventas de las empresas nacionales en comparación con las extranjeras, y son más importantes para las empresas más grandes y antiguas.
Los resultados de nuestro análisis empírico apuntan a una fuerte relación positiva entre las ventas de las empresas al gobierno y su rendimiento. El aumento del porcentaje de la producción total vendida al gobierno en 10 puntos porcentuales se asocia con una mayor productividad del 4%. Aunque existen diferencias sustanciales entre las empresas, la correlación entre las ventas al gobierno y el rendimiento es más evidente para las empresas más pequeñas y de propiedad nacional, así como para las empresas que se encuentran en la parte inferior de la distribución de la productividad. La contratación pública también está relacionada positivamente con otras dimensiones del rendimiento de las empresas y no solo con la productividad, por ejemplo, con la innovación de productos por parte de las empresas nacionales.
La correlación entre la participación en la contratación pública y los indicadores de rendimiento de las empresas es mayor en los países más abiertos a la participación extranjera, medida por el porcentaje de ventas totales al gobierno que representan las empresas extranjeras (IED), lo que sugiere que los entornos nacionales más abiertos a la participación extranjera en la contratación pública tienen más probabilidades de mejorar la competitividad local.
La participación extranjera (el porcentaje de empresas extranjeras en el total de ventas al gobierno), a su vez, se correlaciona positivamente con los niveles de desarrollo económico (ingresos per cápita), negativamente con la calidad de las instituciones nacionales pertinentes, aproximada por los niveles de corrupción percibidos, y negativamente con un indicador medio más estrechamente definido de la calidad de las instituciones y procesos de contratación pública (figura siguiente).
Los niveles de calidad promedio más altos de los sistemas de contratación pública, medidos por los indicadores de Benchmarking Public Procurement del Banco Mundial6, se asocian a un menor porcentaje de ventas al exterior del total de ventas al gobierno. Dado que los países de África subsahariana no han firmado el ACP, pero están relativamente abiertos a la participación extranjera, nuestros resultados sugieren que los beneficios de la pertenencia al ACP pueden estar más relacionados con las mejoras en las instituciones de contratación pública que con la liberalización del acceso al mercado.
La contratación pública en África subsahariana está vinculada a políticas eficaces de desarrollo industrial
Las conclusiones de nuestro trabajo sugieren que, independientemente de los objetivos políticos subyacentes que guían la asignación de contratos públicos en un país determinado, la actividad de contratación pública en nuestros países de la muestra de África subsahariana está asociada a resultados que motivan políticas eficaces de desarrollo industrial. Nuestro análisis abre una importante agenda de investigación que ha sido desatendida y que es muy relevante para las políticas, dada la magnitud de la contratación pública en la mayoría de los países y las disposiciones que se encuentran en muchas leyes de contratación que buscan garantizar que las PYME tengan oportunidades de participar en los procesos de contratación pública y beneficiarse de ellos.7
En primer lugar, lo que se necesita es una dimensión temporal ampliada de los datos a nivel empresa sobre la participación en la contratación pública y complementar los indicadores disponibles de la calidad del sistema de contratación pública con información sobre si las autoridades dan preferencia a las empresas locales a la hora de adjudicar los contratos públicos y cómo lo hacen. Unos mejores datos permitirán comprender mejor el papel de las empresas extranjeras en los mercados de contratación pública, las interrelaciones entre las políticas específicas de la IED y los obstáculos indirectos (calidad del proceso de contratación pública; corrupción); los canales a través de los cuales la IED repercute en los resultados de la productividad nacional (por ejemplo, si hay efectos indirectos de aprendizaje); el diseño y el papel de los organismos de promoción de la inversión podrían complementar la investigación sobre los efectos de los procesos de contratación pública definidos estrictamente.
Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en este artículo son las de los autores, basadas en su experiencia y en investigaciones previas, y no reflejan necesariamente las opiniones de la ONUDI (leer más).
