La especialización inteligente (S3, por sus siglas en inglés) ocupa una posición especial en la elaboración de políticas europeas. La adopción de las estrategias nacionales/regionales de investigación e innovación para la especialización inteligente en 2014 representó un importante cambio estratégico en la política de cohesión de la Unión Europea (UE). El objetivo de la reforma no solo era aumentar la eficacia en general de la política (por ejemplo, mejorando la orientación sectorial de la financiación y creando sinergias de producción), sino también introducir una nueva forma de pensar en el desarrollo económico local: de un enfoque "único" a una visión más basada en el contexto; de un enfoque descendente a otro más ascendente; y de la convergencia económica entre las regiones europeas a una multitud de objetivos mejor adaptados a las circunstancias y potenciales individuales de las regiones.
La especialización inteligente ha sido diseñada como un mecanismo político que puede ayudar a las regiones (y a los países) de la UE a liberar su potencial de crecimiento, ayudándolas a identificar y aprovechar sus ventajas comparativas y competitivas dinámicas (y latentes).
Dado que la especialización inteligente es un concepto y una política relativamente nueva, los conocimientos sobre su eficacia e impacto son limitados. Se introdujo a gran escala durante el periodo de programación 2014-2020 y, a pesar de algunos intentos iniciales de evaluar su impacto (p. ej. Iacobucci y Guzzini1McCann y Ortega-Argilés2, Crescenzi et al.3, Gianelle et al,4)- se necesitará tiempo para obtener un panorama completo sobre su eficacia. Sin embargo, lo que más llama la atención son los escasos relatos sobre cómo las estrategias de S3 aplicadas en toda Europa reflejan realmente el potencial endógeno de aquellas regiones en las que se llevó a cabo un proceso de descubrimiento empresarial y para las que posteriormente se diseñó una estrategia de especialización inteligente. En otras palabras, todavía no se posee un panorama completo de lo "inteligentes" que son las políticas de especialización inteligente en toda Europa.
Realizamos un análisis exhaustivo de todo el conjunto de estrategias regionales S3 que se aplican actualmente en la UE para determinar hasta qué punto son independientes entre sí y cómo influyen en ellas las características económicas e institucionales, es decir, la calidad del gobierno y las capacidades económicas y tecnológicas de las regiones.
Nos enfocamos específicamente en tres aspectos:
En primer lugar, documentamos y analizamos algunas características clave de las estrategias S3, centrándonos en la prevalencia de los distintos ámbitos económicos/científicos (áreas prioritarias para la inversión) y los objetivos políticos en los que se basan las estrategias de especialización inteligente.
En segundo lugar, examinamos el modo en que los grupos de regiones se agrupan en función de sus prioridades económicas y, basándonos en estos resultados, identificamos distintos grupos de especializaciones sectoriales en toda la UE.
En tercer lugar, realizamos un análisis de las características clave de las estrategias S3 en todo el espacio para comprender si el enfoque político en su conjunto ha contribuido a una política "más inteligente" a nivel global. En otras palabras, tratamos de determinar si las estrategias "inteligentes" adoptadas a nivel local se ajustaban realmente al contexto económico local y si, por lo tanto, pueden considerarse un enfoque adecuado para movilizar el potencial económico de Europa en su conjunto.
La figura siguiente muestra el número de ámbitos económicos y científicos de cada estrategia S3 para el periodo 2014-2020. Los ámbitos económicos y científicos representan los principales objetivos de inversión de las estrategias S3, es decir, los sectores en los que la región pretende "especializarse". Como se observa en la figura, algunas estrategias S3 tenían un número desproporcionadamente alto de dominios económicos y científicos. Identificamos más de 40 sectores económicos y más de 80 sectores científicos de especialización en algunas regiones. Por lo tanto, nuestra principal conclusión es que en muchas regiones de la UE se ha producido una "proliferación" de los ámbitos económicos y científicos de las estrategias S3.
Número de ámbitos económicos y científicos de las estrategias S3 por región
Examinamos los grupos de las regiones en función de las prioridades económicas aplicando un análisis de conglomerados a los distintos ámbitos económicos, esto con el objetivo de clasificar las regiones en grupos de especialización. Las estrategias de S3 en Europa se agrupan en cinco grupos distintivos, cada uno con una dispersión geográfica razonable: 1) Fabricación de alimentos y metales; 2) Agroalimentación y hostelería; 3) Tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y salud; 4) Creatividad y ocio; y 5) Energía y recursos. La asignación de territorios a estos grupos individuales refleja razonablemente bien sus especializaciones existentes.
El examen estadístico de las estrategias de la S3 revela dos patrones: por un lado, las regiones se han especializado generalmente en ámbitos económicos "relevantes", es decir, en ámbitos relacionados con los puntos fuertes o especializaciones de la región. Por el otro lado, se observa una relativa proliferación de especializaciones (demasiadas regiones especializadas en demasiados ámbitos económicos) en toda la UE, lo que produce que las especializaciones de los territorios se solapen.
Por último, el análisis de los factores subyacentes de las características clave de las estrategias regionales revela que las estrategias S3 estaban, en general, poco relacionadas con las características de cada región. Aparte de la calidad del gobierno local, los ámbitos económico y científico, así como los objetivos políticos incluidos en las estrategias, no reflejaban las condiciones intrínsecas de cada región. Las estrategias más concisas y centradas sólo se aplicaron en los territorios con una alta calidad de gobierno local, lo que significa que se aplicaron estrategias más claras y menos complejas con un número de prioridades más realistas y manejables.
En lugar de reflejar las características intrínsecas de cada territorio, las estrategias de la S3 imitan en gran medida a los territorios vecinos. Podría describirse como un sistema de "imitación" que es mucho más frecuente en las regiones con un gobierno local deficiente. Los países y las regiones definen su número de ámbitos económicos y científicos, y sus prioridades políticas en función de lo que hacen sus vecinos, y no en base a sus propias necesidades y su potencial percibido. Esto explica, en gran medida, la proliferación de prioridades y la falta de distinción de las estrategias individuales de S3.
Por lo tanto, la pregunta sigue siendo si la especialización inteligente es realmente "inteligente". Nuestro análisis indica que la forma en que se aplicó la S3 no fue lo suficientemente "inteligente". La mayoría de las estrategias S3 incluyen demasiados ejes de intervención. La coincidencia limitada con los puntos fuertes y la especialización de los territorios individuales a los que se dirigían las estrategias S3 sigue siendo la norma. Es necesario seguir investigando el tema para evaluar la eficacia del experimento político masivo S3 una vez que concluyan los pagos vinculados al periodo de programación 2014-2020. Sin embargo, es probable que la tendencia -especialmente entre las regiones con gobiernos locales deficientes- a imitar a sus vecinos y a garantizar un "cumplimiento simbólico" de los requisitos de la UE haya dado lugar a estrategias ineficaces que no han cumplido su promesa de movilizar el potencial económico local y mejorar el nivel de desarrollo y la calidad de vida en toda Europa.
Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en este artículo son las de los autores, basadas en su experiencia y en investigaciones previas, y no reflejan necesariamente las opiniones de la ONUDI (leer más).
