Los sistemas multilaterales de todo el mundo se enfrentan a múltiples crisis simultáneamente, desde la seguridad y la salud hasta el sistema de comercio internacional1. Algunos sistemas internacionales carecen por completo de una estructura multilateral, por ejemplo, el régimen internacional que rige los flujos de inversión extranjera. Este sistema se basa en numerosos tratados bilaterales -2,943 tratados bilaterales de inversión y 417 capítulos de inversión en acuerdos de libre comercio2- y ha sido testigo de muchos intentos fallidos para establecer una estructura multilateral centralizada. Algunos sostienen que el sistema se enfrenta a una crisis de legitimidad y debe ser reformado. Sin embargo, debido a la fragmentación del sistema3es difícil lograr una revisión general. Los países están negociando actualmente la reforma del sistema de solución de controversias entre inversores y Estados (ISDS, por sus siglas en inglés) en el Grupo de Trabajo III de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI). Las negociaciones han avanzado poco hasta la fecha. Otra iniciativa que está avanzando, en cambio, son las negociaciones sobre la Facilitación de las Inversiones para el Desarrollo (FID en la Organización Mundial del Comercio (OMC). Una de las razones podría ser que las negociaciones de la FID han evitado abordar cuestiones específicas como la protección de las inversiones, la liberalización y el ISDS. En su lugar, las negociaciones dan prioridad a cuestiones menos controversiales y técnicas, como el aumento de la transparencia y la previsibilidad de los marcos de inversión4.
Algunos han argumentado que el G20 podría funcionar como una plataforma adecuada para iniciar reformas multilaterales del régimen internacional de inversiones5. El G20 se creó a nivel de jefes de Estado y de Gobierno en 2008 y desempeñó un papel crucial en la respuesta a la crisis financiera mundial y en el tratamiento de los retos relacionados con el marco regulador financiero mundial6. Formado por 19 grandes economías más la Unión Europea (UE), el G20 se describe a sí mismo como el "principal foro de [...] cooperación económica internacional"7. En 2016, el G20 adoptó nueve ejes rectores para la elaboración de políticas de inversión mundiales en su Cumbre de Hangzhou8. Se dice que los ejes rectores marcan una importante convergencia normativa entre los miembros del G20 y "podrían sentar las bases para la creación de un consenso mundial sobre cuestiones clave de la política de inversión del siglo XXI"9.
El G20, que representa alrededor del 80% de los flujos mundiales de inversión extranjera directa (IED), reúne a los principales países receptores y de origen de la IED. Si se acuerdan reformas entre el G20, ¿podría esto abrir la puerta a iniciativas multilaterales más amplias y eficaces en el régimen internacional de inversiones?
Los resultados de nuestra investigación, publicados en The World Economy, abordan esta interrogante. En primer lugar, analizamos si el hecho que el G20 esté formado por los principales países receptores y de origen de la IED basta para convertirlo en una plataforma adecuada para llevar a cabo reformas del régimen internacional de inversiones. Esto, por supuesto, también plantea la cuestión más fundamental si las principales potencias económicas deberían incluso perseguir dichas reformas sin implicar a la gran mayoría de los demás países que componen el sistema internacional. No abordamos aquí esta cuestión normativa, sino que analizamos empíricamente si el G20 podría realmente iniciar dichas reformas.
Para que el G20 sea una plataforma adecuada para desarrollar y coordinar sistemas multilaterales, suponemos que sus países miembros deben compartir algún terreno común. Este terreno común o zona de acuerdo10se refleja en las preferencias generales y de inversión de los países. Sostenemos que es demasiado simplista deducir la existencia de tales preferencias basándose únicamente en el hecho de que el G20 está formado por los principales países receptores y de origen de la IED (estas dos características suelen ir de la mano en el G20). En cambio, un alto grado de similitudes en los acuerdos internacionales de inversión(AII) celebrados entre los países del G20 -en comparación con otros países- puede ser un mejor indicio de la existencia de una base común más sólida entre el G20, que podría justificar su participación en las reformas que favorecen el desarrollo de un régimen de inversión internacional más funcional.
Así pues, analizamos el grado de similitud de las disposiciones de los AII celebrados entre los países del G20 y comparamos los resultados con los AII negociados entre países que no pertenecen al G20, así como con los celebrados entre estos dos grupos de países.11Basándonos en la disponibilidad de datos, hemos podido analizar 2,282 AII que abarcan casi el 90% de los AII registrados y representan alrededor del 60% de todos los AII realizados hasta la fecha. Más de la mitad de los AII de nuestra muestra no incluían a ningún miembro del G20, y sólo 89 de todos los AII (el 4%) se habían celebrado entre miembros del G20. Alrededor del 40% de los acuerdos incluidos en nuestra muestra se celebraron entre países del G20 y de fuera del G20. Además, agrupamos los tratados por año de firma, es decir, hasta 1989; entre 1990 y 1999; y desde 2000. Los años cruciales, 1989 y 1999, se consideran como un punto de inflexión en la elaboración de políticas de inversión internacionales, ya que los AII celebrados antes y después de 1989 y 1999, respectivamente, siguen formatos muy diferentes12. Una característica notable de nuestra muestra es que la proporción de AII celebrados entre países que no pertenecen al G20 (a menudo negociados entre países en desarrollo) ha aumentado considerablemente con el tiempo. En cambio, ha disminuido tanto la proporción de AII firmados entre países del G20 y países no pertenecientes al G20 como los celebrados entre países del G20 (véase el gráfico siguiente).
Para determinar el grado de similitud entre los AII, calculamos una medida reescalada de la distancia euclidiana (medida UE), que revela que los AII firmados entre países que no pertenecen al G20 son estadísticamente más similares entre sí, por término medio, que los AII celebrados entre países que no pertenecen al G20 y el G20 y los firmados entre miembros del G20 únicamente13. Sorprendentemente, tras considerar también las comparaciones entre grupos, nuestro análisis sugiere que el grado de similitud entre pares de AII disminuye con la creciente participación de los países del G20 como socios de los AII. Agrupando los AII por año de firma, nuestra conclusión general de que el grado medio de similitud de los AII celebrados entre países no pertenecientes al G20 es el más alto entre todas las comparaciones por pares, es aún más pronunciada para los dos períodos más recientes, en particular desde el año 2000.
A continuación, creamos dos subconjuntos de elementos de disposiciones que se seleccionaron cuidadosamente del conjunto completo de 53 elementos de disposiciones para determinar si las similitudes son mayores o menores para los elementos de disposiciones de AII con una larga tradición frente a los reflejados en la iniciativa IFD de la OMC. El primer subconjunto consistía en elementos de disposición "tradicionales" de los AII, como la protección de la inversión, la liberalización y la ISDS, mientras que el segundo abarcaba elementos asociados a la facilitación de la inversión, por ejemplo, la transparencia, la eficiencia y la previsibilidad de los regímenes de inversión. Encontramos mayores grados de similitud cuando consideramos los dos subconjuntos individualmente que cuando tomamos el conjunto completo de 53 elementos de disposiciones de AII. El grado de similitud entre el subconjunto relacionado con la facilitación de la inversión es el más alto, especialmente entre los países que no pertenecen al G2014.
Sin embargo, los resultados de nuestra investigación deben interpretarse con cierta cautela. El mayor grado de similitud sugiere que los países que no forman parte del G20 parecen compartir ideas y enfoques comunes y que, por lo tanto, podría ser más fácil para ellos llegar a un consenso a la hora de negociar normas de inversión multilaterales. Sin embargo, esto no significa que sus intereses y preferencias comunes conduzcan automáticamente a elementos de disposición "ideales" que, por ejemplo, mejoren el entorno de la inversión (que es uno de los objetivos de la iniciativa de facilitación de la inversión de la OMC). En otras palabras, no basta con que un grupo de países comparta intereses y preferencias comunes para desarrollar unas normas de inversión internacionales eficaces, sino que sus intereses y preferencias comunes también deben orientarse hacia un desarrollo global más cooperativo, inclusivo y sostenible.
Nuestra investigación, en pocas palabras, sugiere que una revisión general del régimen internacional de inversiones es una tarea difícil y que el G20 puede no ser la plataforma más adecuada para poner en marcha dicho proceso. En su lugar, las negociaciones sobre subconjuntos del régimen internacional de inversiones, en particular la facilitación de las inversiones, entre un subgrupo de miembros de la OMC no pertenecientes al G20, pueden ser una estrategia más prometedora. Las negociaciones iniciadas en la OMC para llegar a un acuerdo sobre DPI, iniciadas por un grupo de países en desarrollo15 podrían desempeñar un papel más activo y ayudar a liderar el camino hacia un nuevo conjunto de normas internacionales de inversión.
Nuestras esperanzas no deberían estar puestas exclusivamente en el G20 para promover el desarrollo de normas internacionales de inversión, ya que sus países miembros suelen perseguir intereses muy divergentes, que ciertamente se han acentuado mucho en los últimos tiempos, con las tensiones comerciales intensificadasentre Estados Unidos y China y la crisis actual en Ucrania. Por lo tanto, podría ser más prometedor si se orienta más el apoyo a las negociaciones sobre la facilitación de la inversión entre un subconjunto de miembros de la OMC para mejorar su contribución al desarrollo, una promesa que los enfoques actuales en torno a los AII no han cumplido todavía.
Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en este artículo son las de los autores, basadas en su experiencia y en investigaciones previas, y no reflejan necesariamente las opiniones de la ONUDI (leer más).