Caledon, Western Cape, South Africa
Caledon, Cabo Occidental, Sudáfrica. (Imagen: Charl Folscher vía Unsplash)

Los argumentos para una actualización climáticamente inteligente de la visión minera africana

La localización de las cadenas de valor mundiales basadas en los minerales y la energía limpia representa una oportunidad para que África se industrialice.

Por Perrine Toledano, Martin Dietrich Brauch, Karan Bhuwalka, Kojo Busia

Las inversiones del sector minero en África deben estructurarse de tal manera que el continente pueda beneficiarse de las políticas de fijación de precios del carbono en los países desarrollados. Las cadenas de suministro actuales se basan en redes especializadas en las que diferentes partes del proceso de producción están repartidas por todo el mundo. Este sistema de cadenas globales de valor (CGV) genera emisiones de gases de efecto invernadero por el transporte y la generación de residuos. Los impuestos fronterizos sobre el carbono, junto con una tendencia a las inversiones en medio ambiente, sociedad y gobernanza (MASG), podrían incentivar a las empresas multinacionales a evitar el exceso de emisiones y residuos trasladando las etapas intermedias de la producción más cerca de la fuente de extracción del mineral. Esto, a su vez, daría un impulso a la inversión extranjera en toda África. El incentivo para que las empresas reduzcan estas cadenas de valor es aún mayor tras la pandemia de la COVID-19, que ha puesto de manifiesto algunos de los riesgos de depender de extensas redes de suministro mundiales.

La Visión Minera de África de 2009 (VMA) ofrece orientación para la industrialización de los países africanos mediante el aprovechamiento de su sector minero. Sin embargo, no incluye recomendaciones sobre cómo los gobiernos deberían adoptar la reciente agenda del cambio climático como una oportunidad para la industrialización y el desarrollo sostenible. Sin embargo, el hecho de que la VMA no tenga en cuenta el cambio climático no lo hace irrelevante. Por el contrario, su enfoque en el desarrollo de habilidades y tecnología es más importante que nunca para aprovechar la oportunidad de la localización de las CGV. Además, la atención que presta la VMA a la armonización de las políticas mineras en los bloques subregionales y en el continente es crucial para coordinar la dinámica regional de los sistemas de tecnología, competencias y gobernanza en los países ricos en recursos.

La política internacional sobre el cambio climático tiene muchas implicaciones para África, como el aumento de la extracción de minerales necesarios en aplicaciones de energía limpia1 y la ecologización de las minas.2 La localización de las cadenas de valor -inducida por el aumento del costo del carbono y por el deseo de crear resiliencia en las cadenas de suministro- ofrece otra serie de oportunidades. Aprovechar este impulso requiere una orientación política que garantice que la reubicación de las industrias en las CGV se produzca en sentido ascendente (más cerca de las fuentes de minerales) y no en sentido descendente (más cerca de los consumidores finales). Un reconocimiento abierto del impacto del cambio climático en el desplazamiento de las CGV de minerales esenciales y el papel emergente de los requisitos de sostenibilidad y MASG deberían constituir la base de una VMA revisada y consolidada.

Pruebas del aumento de los precios del carbono y su efecto en la localización de la cadena de valor

Actualmente hay 64 iniciativas de fijación de precios del carbono, que cubren más del 22% de las emisiones mundiales, frente a las 16 iniciativas que cubrían menos del 5% de las emisiones desde que se adoptó la VMA en 2009. El mayor plan en términos de ingresos es el sistema interno de “comercio de techos de emisión” de la Unión Europea (UE), el Sistema de Comercio de Emisiones (SCE).3 Estos sistemas de fijación de precios del carbono están aumentando en todas partes, especialmente en Asia. China, por ejemplo, ha elaborado un proyecto de normativa sobre la fijación de precios del carbono, ha llevado a cabo proyectos piloto regionales y ha puesto en marcha un sistema nacional de comercio de techos de emisiones a partir de este año.

Sin embargo, algunos responsables políticos siguen oponiéndose a la tarificación del carbono debido a sus efectos sobre la competitividad nacional. Para abordar este aspecto, un componente clave de la nueva agenda de la Comisión de la UE es un Mecanismo de Ajuste en Frontera del Impuesto sobre el Carbono (CBAM, por sus siglas en inglés); la Comisión ha sometido esta idea a consulta pública y tiene previsto adoptar una propuesta de directiva de la UE en el segundo trimestre de 2021.4 El CBAM impondría un arancel a cualquier producto importado de un país sin un plan de fijación de precios del carbono.

Porcentaje de las emisiones mundiales cubiertas por las iniciativas de fijación de precios del carbono (SCE e impuesto sobre el carbono)

Nota: Solo se muestra la introducción o abolición de un SCE o impuesto sobre el carbono. La cobertura de cada iniciativa de fijación de precios del carbono se presenta como un porcentaje de las emisiones mundiales anuales de GEI para el período 1990-2015 basado en los datos de la Base de Datos de Emisiones para la Investigación Atmosférica Mundial (EDGAR por sus siglas en inglés) versión 5.0, incluidas las emisiones de biocombustibles. A partir de 2015, el porcentaje de emisiones mundiales de GEI se basa en las emisiones de 2015 de EDGAR. En 2020, el Reglamento de Innovación Tecnológica y Reducción de Emisiones (TIER por sus siglas en inglés) sustituyó al Reglamento de Incentivos a la Competitividad del Carbono de Alberta, que en 2018 había sustituido al Reglamento de Emisores de Gases Especificados de Alberta. La información sobre el SCE nacional de China representa las primeras estimaciones no oficiales basadas en el anuncio de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma de China sobre el lanzamiento del SCE nacional de diciembre de 2017.

Fuente: Tablero de precios del carbono del Banco Mundial

Las emisiones totales de CO2 procedentes del transporte de mercancías representan el 7% de las emisiones mundiales de CO2 y se calcula que se cuadruplicarán de aquí a 2050. Debido a esta importante contribución, es probable que los reguladores incluyan el costo del carbono del transporte, el embalaje y los residuos en la huella de carbono del producto que está sujeto a impuestos. Aunque la complejidad de la contabilidad del carbono complica la aplicación de esos impuestos,5 ya se está investigando la armonización de los métodos de contabilidad del carbono. Además, investigaciones sobre teoría de juegos sugieren que la sola amenaza de los impuestos fronterizos podría provocar un efecto cascada, con la aplicación de impuestos nacionales sobre el carbono por parte de otros países para captar los ingresos a nivel nacional.6

Incluso sin esos impuestos fronterizos, las empresas ya se están tomando en serio la reducción de sus propias emisiones.7 Algunas empresas, como Apple, Microsoft, Shell y Volvo, han decidido reducir las emisiones directas e indirectas de toda su cadena de suministro (incluidas las cadenas de suministro de minerales8). En febrero de 2021, más de 1.200 empresas de todo el mundo estaban fijando precios internos para el carbono o preparándose para hacerlo, y casi 80 empresas de todo el mundo se han comprometido a alcanzar la neutralidad del carbono en 2050.9 En particular, BP actualizó recientemente sus precios internos del carbono hasta 100 dólares/tCO2e en 2030. Estas tendencias están impulsadas por el propio interés: el cambio climático constituye un riesgo al MASG para los inversores de estas grandes empresas. En enero de 2020, Larry Fink, el director general de BlackRock, el mayor gestor de activos del mundo, declaró que "el riesgo climático es un riesgo de inversión". Climate Action 100+, un grupo sin fines de lucro formado por más de 300 grandes inversores, ayudó a convencer a tres de las mayores empresas mineras y siderúrgicas del mundo, ArcelorMittal, Thyssenkrupp y BHP, de que se comprometieran a ser neutrales en cuanto a las emisiones de carbono para 2050. Es probable que la atención cada vez mayor que prestan los mercados mundiales de capitales a las cuestiones relacionadas con MASG induzca cambios estructurales en muchos sectores productivos, especialmente en la industria minera y energética de África.10

Además, la investigación11 refuta el argumento de que los costos del carbono llevan a las empresas a explotar los paraísos del carbono trasladando sus operaciones a países menos regulados. De hecho, hay pruebas de que los aranceles fronterizos perjudican la especialización vertical12por lo que las empresas deberían adaptar su proceso de producción reduciendo los costos de carbono asociados al transporte de productos intermedios entre los centros de producción. La localización de las cadenas de valor de los minerales ofrece una vía para que las empresas logren una reducción sustancial de las emisiones, como se ha demostrado en la industria del cobre de Chile.13 Por lo tanto, es probable que las multinacionales se planteen la localización de la cadena de suministro en respuesta a la presión para reducir sus emisiones en las fases iniciales y para aumentar la resiliencia a la interrupción de la cadena de suministro.

¿Cómo puede África aprovechar esta tendencia?

África es una fuente importante de muchos minerales que probablemente experimentarán un gran crecimiento de la demanda en el futuro, especialmente en el sector de la energía limpia. El informe Climate-Smart Mining del Banco Mundial afirma que la transición ecológica será intensiva en minerales y que la demanda de grafito, cobalto y litio puede aumentar un 500% para 2050. Gran parte de estos minerales se encuentran en muchos países africanos, como la República Democrática del Congo (cobalto), Gabón (manganeso), Madagascar (grafito), Zambia (cobre) y Zimbabue (litio).14 La localización de las cadenas de valor mundiales basadas en los minerales representa una oportunidad para que África se industrialice. Hay incluso algunas pruebas preliminares que apoyan un alto potencial de localización en África para las cadenas de valor de la energía solar fotovoltaica y eólica, si se dan las condiciones adecuadas.15

A pesar de estas suposiciones de que el aumento de los precios del carbono podría abrir oportunidades de crecimiento en África, hay pocos conocimientos sobre cómo los costos del carbono afectarían a la localización de la cadena de suministro. También hay lagunas en el conocimiento sobre cómo África puede beneficiarse de ese cambio y qué industrias tienen un alto potencial de localización en África. Llenar estas lagunas de conocimiento es crucial para desarrollar un plan de industrialización actualizado para África.

Además, es necesario comprender el papel que pueden desempeñar las partes interesadas, un aspecto que la VMA no aborda. Durante mucho tiempo, la gobernanza de los recursos minerales en África se ha desarrollado en el ámbito de las instituciones del sector público, y las empresas privadas han negociado las concesiones para la extracción de recursos. Se ha prestado poca atención al papel de los consejos de administración de las empresas, de los accionistas y de los reguladores del sector privado (como los reguladores del mercado de valores), cuyos intereses a menudo se consideran erróneamente opuestos al logro de una minería sostenible. El capital de inversión de impacto destinado a resolver los retos de la sostenibilidad va en aumento.16 El cambio climático, la pandemia de la COVID-19 y la ola de MASG han catalizado un nuevo conjunto de acciones de los inversores (a los que los consejos de administración deben rendir cuentas) que pueden tener un impacto positivo en las personas y el planeta.

Para informar la actualización de la VMA o de las políticas de industrialización de África en general, deben realizarse amplias consultas con los consejos de administración de las empresas mineras, los directores de operaciones en África, los inversores institucionales, los expertos en desarrollo empresarial, así como con las instituciones internacionales que acompañan la evolución de las políticas en África, como la CEPA, la ONUDI, el BAD y la UA. En nuestra opinión, la investigación en cuatro frentes debería servir de base para una actualización climáticamente inteligente de la VMA. En primer lugar, comprender cómo el aumento de los costos del carbono, la crisis de la COVID-19 y la creciente presión de los inversores han reconfigurado y pueden seguir configurando las cadenas de valor mundiales. En segundo lugar, identificar en qué medida África está bien posicionada para aprovechar cualquier tendencia hacia la regionalización de las CGV de minerales. En tercer lugar, proporcionar recomendaciones políticas a los gobiernos, a la industria minera, a los consejos de administración de las empresas y a los inversores institucionales en África para maximizar los beneficios de las tendencias resultantes de la política climática, apoyando la participación de los países africanos en las CGV de minerales esenciales. Y por último, en cuarto lugar, fomentar un nuevo marco de gobernanza que implique a todas las partes interesadas -incluidos los gobiernos, las empresas mineras, los accionistas, los inversores y las comunidades afectadas- en un diálogo constructivo para crear cadenas de suministro sostenibles que se adapten a las cambiantes demandas relacionadas con el MASG.

  • Perrine Toledano is Head of the Mining and Energy at the Columbia Center on Sustainable Investment (CCSI) at Columbia University.
  • Martin Dietrich Brauch is Senior Legal and Economic Research at the Columbia Center on Sustainable Investment (CCSI) at Columbia University.
  • Karan Bhuwalka is PhD Student at Massachusetts Institute of Technology.
  • Kojo Busia is Non-Executive Director of the Board of AngloGold Ashanti Group and Chair of the Board’s Social, Ethics and Sustainability Committee. He is writing in a personal capacity.

Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en este artículo son las de los autores, basadas en su experiencia y en investigaciones previas, y no reflejan necesariamente las opiniones de la ONUDI (leer más).

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