El COVID-19 ha tenido un tremendo impacto en la actividad económica y, tras dos años de recopilación y análisis de datos, ahora podemos cuantificar la magnitud del choque. El producto interior bruto (PIB) mundial crecía a algo más del 3% anual en 2018; este valor se desaceleró al 2,8% en 2019, y luego se contrajo un 3,1% en 2020. A pesar de una rápida recuperación en 2021 (con una tasa de crecimiento del 5,9%), el nivel del PIB mundial sigue estando muy por debajo del previsto antes de la pandemia. La diferencia entre los valores observados y los proyectados equivale a una pérdida de producción económica real de casi 6.000 dólares en 2021 (véase la figura siguiente).
Estas cifras globales ocultan una amplia gama de trayectorias, con disparidades evidentes entre las economías de renta alta, por un lado, que informaron de un déficit de producción medio del 5,2% en 2021 (véase la burbuja azul en la figura siguiente), y las economías en desarrollo, por otro, donde la caída media osciló entre el 7,6% (países de renta baja) y el 8,5% (países de renta media baja). La variación es aún más pronunciada dentro de cada uno de estos grupos de ingresos, como se refleja en la gran dispersión de casos a lo largo del eje vertical de la figura siguiente. Por ejemplo, algunos países del grupo de renta media-baja (Myanmar y Cabo Verde) experimentaron déficits del 20% o más en relación con su PIB previsto antes de la pandemia para 2021, mientras que otros del mismo grupo (Egipto, Nigeria y Pakistán) experimentaron descensos inferiores al 5%. Lo mismo ocurre con todos los demás grupos de ingresos.
En los esfuerzos por desentrañar esta variación entre países, las características de los países, como la estructura demográfica y las respuestas políticas, incluidas las medidas de salud pública y el apoyo financiero a las empresas, han recibido bastante atención. Un factor al que no se ha prestado suficiente atención es la resistencia subyacente de una economía y, concretamente, la contribución de sus capacidades industriales. El índice de Rendimiento Industrial Competitivo (CIP) de la ONUDI puede utilizarse como una aproximación a las capacidades industriales de un país. De forma sintética, el índice mide la eficacia de cada país para dedicarse a la producción industrial. Los datos empíricos muestran que los países con capacidades industriales superiores a la media -según el CIP- se vieron menos afectados por la pandemia(véase la figura siguiente). Incluso después de controlar las características de los países que probablemente influyan en el impacto de la pandemia sobre la actividad económica, las capacidades industriales siguen siendo un factor importante para amortiguar los choques.1
Pero, ¿qué son las capacidades industriales y qué capacidades refuerzan la resiliencia socioeconómica? En términos generales, las capacidades industriales comprenden las habilidades personales y colectivas, los conocimientos productivos y las experiencias que las empresas necesitan para poder realizar tareas y emprender mejoras en la producción manufacturera. La resiliencia de los países y sus ecosistemas industriales se basa en dos subconjuntos específicos de dichas capacidades: (i) la robustez para resistir, absorber y acomodar los choques a corto plazo, y (ii) la disposición para adaptarse, transformarse y recuperarse a medio plazo. Las capacidades de robustez incluyen la disponibilidad nacional de recursos y tecnología, cierto grado de redundancia en la cadena de suministro (por ejemplo, acceso a fuentes de insumos múltiples y diversificadas) y la flexibilidad para readaptar estas capacidades para acomodar nuevas demandas y limitaciones. Las capacidades de preparación incluyen la capacidad de adaptarse a nuevas direcciones estratégicas con visión de futuro, reorientando la producción a través de la innovación, el avance tecnológico y los acuerdos de gobernanza de riesgo-recompensa.
La resiliencia socioeconómica no sólo viene determinada por las capacidades industriales; también depende del apoyo de las capacidades del sector público. De hecho, los países que mostraron un mayor grado de resiliencia ante la pandemia son aquellos que incorporaron la resiliencia a sus economías a lo largo de varios años y que alinearon sus capacidades gubernamentales con sus capacidades industrialesa lo largo de este proceso. Las capacidades gubernamentales de resiliencia pueden dividirse a su vez en capacidades que apoyan la solidez de los sistemas socioeconómicos y las que apoyan la preparación para responder. Las capacidades de solidez son cruciales para coordinar y aplicar las medidas de contención, mientras que la preparación del gobierno facilita el cambio hacia la recuperación.
Si nos fijamos específicamente en el caso de la pandemia, las capacidades de solidez del gobierno incluían la capacidad de proporcionar una atención, un tratamiento y unas intervenciones preventivas fiables, receptivas y coordinadas. Vietnam es uno de los ejemplos más sorprendentes de un país que introdujo medidas eficaces de prevención y contención. Otra capacidad de solidez clave fue la de equilibrar el comercio con la seguridad nacional, garantizando el control estratégico de las tecnologías críticas y la producciónen áreas como las vacunas, los dispositivos médicos y los equipos de protección personal (EPP). La puesta en marcha de iniciativas impulsadas por el desafío de aumentar la producción de respiradores tanto en los países avanzados como en los de renta media, como Sudáfrica, demostró ser un mecanismo de coordinación eficaz para la cooperación público-privada.
Las capacidades de preparación incluían un conjunto más complejo de funciones relacionadas principalmente con el desencadenamiento de la innovación y la configuración de los mercados. En el caso de la pandemia, éstas incluían, entre otras, la creación y el apoyo de instituciones de investigación con fines públicos, la creación de mercados a través de la contratación pública, la financiación pública para la innovación y la reestructuración industrial, y la facilitación de la cooperación intersectorial. La existencia de instituciones con fines públicos que operan a lo largo de toda la cadena de innovación-fabricación, como en el caso de Fiocruz en Brasil, ha permitido a los países aumentar eficazmente la producción de vacunas al tiempo que innovaban en las plataformas de vacunas.2
En última instancia, el impacto socioeconómico de la pandemia en un país determinado dependió en gran medida de la medida en que estos dos conjuntos de capacidades -industriales y gubernamentales- estuvieran presentes y alineadosentre sí. Del mismo modo, hay varias vías posibles para salir de una crisis dependiendo del punto de partida del país.
Vías de salida de la crisis
Los países con baja capacidad gubernamental y baja capacidad industrial -la combinación más frecuente en las economías en desarrollo- corren el riesgo de quedar atrapados en un círculo vicioso en el que una crisis lleva a otra, pero esto no es inevitable. Sólo pone de manifiesto que mantener y reforzar las inversiones en capacidades industriales y gubernamentales hoy será clave para crear resistencia frente a futuras crisis.
Mientras que las crisis, por definición, son agudas, la resiliencia se desarrolla con el tiempo. Requiere una inversión financiera continua en activos estratégicos clave, una acumulación de capacidades sistémicas, la creación de mercados y el aprendizaje a partir de la experimentación. Hay focos de capacidades anidados en los sectores gubernamental e industrial, incluso en los países en desarrollo, que pueden aprovecharse para aumentar la solidez general del sistemasocioeconómico. Esto requiere compromisos e inversiones a largo plazo que no necesariamente serán rentables a corto plazo, pero que pueden determinar la supervivencia de una economía en la próxima crisis.
Este artículo forma parte de la serie IAP IDR2022, basada en el emblemático Informe sobre el Desarrollo Industrial (IDR) 2022 de la ONUDI y en ell documento de referencia elaborado por Antonio Andreoni.
Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en este artículo son las de los autores, basadas en su experiencia y en investigaciones previas, y no reflejan necesariamente las opiniones de la ONUDI (leer más).
