COVID-19 sigue siendo un reto para el mundo. A pesar del alto riesgo de contagio que sigue existiendo, el rápido deterioro de las condiciones económicas ha intensificado la urgencia de reabrir las economías, especialmente en los países en desarrollo. Se recomienda un enfoque doble de las políticas de recuperación si se quiere convertir los impactos de la pandemia en oportunidades de industrialización a largo plazo.
En primer lugar, deben aumentarse las inversiones en innovación y capacidades de fabricación - la interacción entre estas dos variables permitirá abordar desafíos globales complejos. Las medidas destinadas a atraer a las empresas para que reequipen sus actividades y cambien sus líneas de fabricación para producir suministros esenciales para tratar la COVID-19 ofrecen una solución temporal. A largo plazo, las empresas solo podrán desarrollar la flexibilidad necesaria si conservan las capacidades de producción e innovación, resultantes de las inversiones a largo plazo en ciencia, tecnología e innovación (CTI).
Esta recomendación coincide con los debates sobre el acceso parejo a una vacuna contra COVID-19 en el futuro. Las tendencias recientes indican la disminución de las capacidades nacionales de producción de vacunas en los países en desarrollo. Además, la figura siguiente ilustra que, a pesar de la importancia de la investigación y el desarrollo (I+D) relacionados con la salud en relación con el gasto bruto en I+D en los países en desarrollo, especialmente en los países de renta baja y en África, las diferencias de inversión en relación con la proporción global I+D/PIB son sustanciales en comparación con los países de renta alta.
Por lo tanto,para hacer frente a los urgentes problemas sanitarios nacionales, el reto no es simplemente aumentar el gasto en I+D, sino mejorar la dinámica de la interacción y la colaboración entre la I+D y los agentes productivos en los sistemas nacionales de innovación. Por ejemplo, en América Latina, los científicos están buscando formas alternativas de acceder a las instalaciones de producción de vacunas, al tiempo que abogan por las asociaciones y la revalorización de la ciencia nacional para garantizar que los conciudadanos tengan más posibilidades de acceder a una vacuna contra la COVID-19.1
En segundo lugar, hay que identificar e invertir en sectores estratégicos que ayuden a salvaguardar la soberanía en tiempos de interrupciones temporales de la cadena global de valor (CGV), al tiempo que se promueven oportunidades de industrialización sostenida a largo plazo. La globalización se está reevaluando debido a las interrupciones de las CGV y a la adopción de políticas comerciales proteccionistas que imponen barreras al comercio internacional de suministros médicos esenciales para el manejo de casos COVID-19; varios gobiernos están reevaluando sus intereses nacionales frente a las estrategias de internacionalización de las empresas y la dispersión de las cadenas de suministro en todo el mundo. Una dimensión que a menudo no se tiene en cuenta en estos debates es que las acciones de política social e industrial se refuerzan mutuamente. Así, la búsqueda de objetivos de desarrollo social puede poner de manifiesto los puntos débiles de las actividades industriales nacionales o los desajustes entre los objetivos del gobierno y las capacidades de las empresas nacionales, lo que pone de manifiesto la necesidad de intervenciones complementarias de política industrial, tal vez incluso inevitables.2 Sin embargo, las consideraciones económicas no bastan para definir las industrias estratégicas; la prosperidad a largo plazo requiere la inclusión de consideraciones sociales y medioambientales en el diseño de las políticas.
Los resultados del desarrollo social e industrial convergen en la industria sanitaria. Según Mackintosh y Tibandebage (2016), por ejemplo, la industria sanitaria es a la vez un foco de crecimiento industrial y una importante industria de servicios; su desarrollo impulsa la inversión, la formación cualificada, el empleo y los ingresos, que junto con la contratación pública, contribuyen a la demanda interna. Cuanto más se conecte esta demanda con los productores nacionales, mayores serán los posibles efectos indirectos en los sectores industriales y de servicios no sanitarios.3 La industria sanitaria ofrece un potencial de exportación, así como la posibilidad de ser un trampolín para otras actividades, por ejemplo, el turismo sanitario.
La I+D relacionada con la salud impulsa el dinamismo económico a través de las industrias farmacéuticas y afines y el bienestar social a través de los medicamentos y una amplia gama de otros suministros y equipos médicos. Los productos farmacéuticos se encuentran entre las actividades más intensivas en investigación de los países miembros de la OCDE -que siguen representando la mayor parte del gasto mundial en I+D-, por detrás de la electrónica y los productos ópticos, y la aviación y la navegación espacial.
¿Cómo se relaciona la política sanitaria con la política industrial?
Shadlen y Fonseca (2013) identifican dos canales principales a través de los cuales las intervenciones en el sector sanitario pueden fomentar el desarrollo industrial y, de paso, aumentar la eficacia de las políticas sanitarias.
El primero es el impulsado por la demanda, que incluye un componente interno y otro relacionado con la demanda externa. Desde el punto de vista interno, los compromisos del gobierno en materia de salud, que a menudo se traducen en la adquisición pública de suministros sanitarios esenciales, pueden revelar debilidades y deficiencias en la fabricación - de productos farmacéuticos, por ejemplo - e incentivar la creación de capacidades en sectores donde la demanda es fuerte. La desconexión entre las adquisiciones y las necesidades y la capacidad de la industria local puede explicar algunos de los problemas a los que se enfrentó la industria farmacéutica sudafricana a principios de esta década. Las capacidades productivas locales eran insuficientes para satisfacer la demanda nacional de medicamentos genéricos, lo que abrió la puerta a importaciones más baratas tanto de insumos como de productos finales, sobre todo de la India.4 La expansión de la cobertura de los seguros de salud y los cambios en los perfiles epidemiológicos de los países en desarrollo seguirán impulsando la demanda de la industria sanitaria, con consecuencias directas para las capacidades productivas de los países en desarrollo.
La estrategia de la India ha sido aprovechar la demanda externa para impulsar el desarrollo de la industria farmacéutica local. Los controles de precios y los esfuerzos mundiales para garantizar medicamentos asequibles y de calidad han dado lugar, entre otras cosas, a un aumento de la demanda mundial de medicamentos genéricos y a incentivos para aumentar su producción, especialmente en los países en desarrollo y, más concretamente, en los de Asia. La India ha capitalizado su estrategia promoviendo activamente la industria local, lo que incluye la protección contra las importaciones, la introducción de incentivos agresivos para los fabricantes locales de principios activos, el uso estratégico de las regulaciones de los derechos de propiedad intelectual, una estrategia abierta y orientada a la exportación y el aumento del atractivo para la inversión extranjera directa (IED) tanto en la fabricación como en la I+D. En el mundo post-COVID-19, la India y otros países con capacidades productivas y de innovación avanzadas tienen la oportunidad de seguir aprovechando la creciente demanda de la industria sanitaria, entrando en nuevos y más complejos segmentos del mercado global. Apuntar a la demanda de los países vecinos puede ofrecer alternativas a los países en los que los mercados nacionales no ofrecen la escala necesaria para que la producción de productos farmacéuticos sea un negocio atractivo. Países como Cuba podrían aprovechar las exportaciones de servicios médicos para compensar el menor dinamismo de la industria azucarera.5
El segundo canal es el inducido por la regulación. Las regulaciones efectivas para la industria de la salud tienen como objetivo garantizar una prestación de servicios sanitarios segura, eficaz, de buena calidad y asequible. Al mismo tiempo, las regulaciones establecen parámetros para el funcionamiento de los productores nacionales y normas para el comercio, e incluso prácticas éticas y aceptables para que la investigación en las ciencias médicas contribuya al progreso socioeconómico. En consecuencia, las políticas sanitarias pueden descubrir desajustes entre lo que las empresas requieren para participar en el mercado, los niveles de capacidad existentes de los productores y las medidas gubernamentales necesarias para resolver este desajuste.
Las reformas normativas de largo alcance realizadas a finales de los años 90 y principios de los 2000 dieron forma a los mercados farmacéuticos de países como Brasil y México, fortaleciendo el segmento de los genéricos y reduciendo en general la carga de los presupuestos dedicados a la adquisición de medicamentos esenciales. Tras más de dos décadas de reformas en el régimen mundial de derechos de propiedad intelectual alineadas con los principios del comercio mundial, China y la India han podido consolidar sus industrias farmacéuticas gracias a sus importantes capacidades de exportación; se encuentran entre los mayores proveedores mundiales de ingredientes activos y medicamentos genéricos. Horner (2019) sugiere que la dinámica sostenida de la industria farmacéutica de la India requiere una regulación más fuerte en áreas como la calidad del producto, el impacto ambiental, los precios de los medicamentos y el acceso a ellos, el cumplimiento de las leyes de patentes y la regulación de los ensayos clínicos. Mejorar la integración de las políticas dirigidas a los sectores sanitario e industrial ayudaría a países como Kenia o Tanzania a mejorar la prestación de servicios sanitarios eficaces y a impulsar el desarrollo de la fabricación para obtener localmente suministros sanitarios esenciales.67
Lecciones para el diseño de políticas
Identificar nichos y capitalizar las oportunidades de mejora en las CGV. Gerefi et al. (2019) afirman que Costa Rica ha logrado capitalizar una estrategia de desarrollo industrial impulsada por la IED, dirigida a las industrias de alta tecnología, como los dispositivos médicos.8 La estrategia ha mejorado con éxito una industria que consiste en una base amplia y diversificada de empresas multinacionales que operan en múltiples mercados finales, y ha transformado la industria de dispositivos médicos en el clúster de exportación de alta tecnología más grande y dinámico del país. Si bien los eslabonamientos hacia atrás siguen siendo modestos, en torno al 9%, el contenido de valor añadido local de las exportaciones aumentó un 32% entre 2012 y 2015. Según los autores, la mejora fue posible gracias a los esfuerzos de la agencia de promoción de inversiones de Costa Rica, CINDE, y a los atractivos incentivos a la inversión a través de las zonas francas, lo que permitió la entrada de varias empresas extranjeras en segmentos cada vez más complejos de la CGV. Entre las medidas adicionales cabe destacar la inversión en recursos humanos altamente cualificados y la gran receptividad de las instituciones educativas para atender las necesidades de formación específicas de la industria, que van desde certificaciones de (re)formación hasta títulos de postgrado que abarcan la tecnología, los asuntos reglamentarios y otros campos. Las autoridades subsanaron rápidamente las deficiencias en materia de infraestructuras y recursos humanos, y ayudaron a integrar a los inversores extranjeros en el entorno empresarial local.
Reforzar las políticas para fomentar las interacciones entre la industria y el mundo académico para innovar. Un importante obstáculo para que los países en desarrollo conviertan los retos sanitarios en oportunidades de industrialización es la falta de interactividad entre las empresas y las organizaciones de investigación como motor de la innovación farmacéutica. Por ejemplo, en el caso de México, donde la diabetes mellitus representa un problema de salud nacional apremiante, una agenda nacional sustantiva de investigación y producción en torno a esta enfermedad requeriría financiación y otros incentivos para reunir a los proveedores de atención sanitaria públicos y privados, a las organizaciones de investigación y a las empresas para desarrollar nuevos medicamentos y otros productos para hacer frente a la enfermedad. Natera et al. (2019) sugieren que para superar el enfoque tradicional de la financiación de la investigación pública en las publicaciones científicas de alta calidad por encima del desarrollo de aplicaciones concretas, se necesita una reorganización de los procesos de revisión por pares; por ejemplo, para permitir una participación más amplia de las partes interesadas para incluir a los actores orientados a la implementación de los resultados de la investigación.9
Aprovechar estratégicamente la colaboración internacional. El repentino aumento de la demanda de suministros sanitarios esenciales para el manejo de los casos de COVID-19, incluidos los equipos de protección personal, los diagnósticos y los dispositivos médicos, ha motivado iniciativas internacionales de colaboración e intercambio de conocimientos para movilizar las capacidades productivas locales tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo, siendo un ejemplo la Tech Access Partnership. Paralelamente, se están realizando esfuerzos para mejorar los marcos de referencia y las hojas de ruta a nivel regional y nacional, como la colaboración entre la ONUDI, la Organización de la Salud de África Occidental (OSAO) y la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO) para facilitar el cumplimiento de las normas internacionales de buenas prácticas de fabricación (BPM). Esto garantiza que la producción farmacéutica de la región cumpla las estrictas normas internacionales de calidad para mejorar su viabilidad a largo plazo. Existe una oportunidad para aprovechar la industria farmacéutica, que ha sido considerada de alta prioridad por la Tercera Década del Desarrollo Industrial para África (DDIA III) operada por la ONUDI.
Los países en desarrollo tienen la oportunidad de convertir la crisis de la COVID-19 en un compromiso renovado para fomentar la innovación y la industrialización, tal y como se estipula en el ODS 9. La recuperación debería incluir políticas industriales y de innovación activas, con una interacción explícita entre estos dos ámbitos políticos. Las estrategias de recuperación deben aspirar a conceder a las poblaciones mejores oportunidades para un futuro más inclusivo y sostenible, en el que no se vean obligadas a cambiar la prosperidad económica por la seguridad sanitaria.
Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en este artículo son las de los autores, basadas en su experiencia y en investigaciones previas, y no reflejan necesariamente las opiniones de la ONUDI (leer más).
